L'aménagement du territoire, en France comme ailleurs, suit une séquence implicite : dessiner le quartier, poser les voiries, ajouter les tuyaux d'eau à la fin. L'eau est traitée comme une contrainte technique, pas comme l'ossature du projet. Le résultat se lit partout : des lotissements où chaque parcelle est imperméabilisée, où la pluie ruisselle sur le bitume au lieu de s'infiltrer, où les réseaux d'assainissement débordent à chaque orage et déversent des polluants bruts dans les rivières.
Ce modèle, hérité du XIXe siècle, repose sur le principe du « tout-tuyau » : amener l'eau propre par un réseau, évacuer l'eau sale par un autre, expédier la pluie dans un troisième. Trois tuyaux, trois administrations, aucune vision d'ensemble. Le diagnostic n'est pas nouveau. Dès 2017, le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) le posait sans détour :
« La gestion des eaux pluviales est le parent pauvre de l'assainissement en France. Longtemps traitée comme un problème technique secondaire, elle est aujourd'hui au cœur des enjeux de résilience urbaine, de préservation de la ressource et d'adaptation au changement climatique. Dix ans après les premières recommandations de gestion à la source, les progrès restent insuffisants. »
Aujollet et al., 2017, rapport CGEDD n° 010159-01.
L'urbanisme de l'eau propose l'inverse : partir du cycle de l'eau pour organiser le territoire. Ce n'est pas un catalogue de techniques de plus. Trois renversements en caractérisent la logique.
Le premier renversement est d'échelle. Le tout-tuyau raisonne par bâtiment, par parcelle, par rue. L'urbanisme de l'eau raisonne par bassin versant, c'est-à-dire par l'ensemble du territoire qui draine vers le même cours d'eau ou la même nappe. Cette échelle n'est pas administrative, elle est physique : c'est la loi de la gravité qui la définit. Or les documents d'urbanisme sont découpés selon des frontières administratives. Tout l'enjeu est d'introduire la logique du bassin versant dans des documents construits par communes.
Le deuxième renversement est de geste technique. Le tout-tuyau cherche à éloigner l'eau au plus vite. L'urbanisme de l'eau cherche à ralentir, distribuer, infiltrer. Ces trois verbes se retrouvent dans toutes les démarches internationales : water sensitive urban design en Australie, low impact development aux États-Unis, sponge cities en Chine, ville perméable en France (Fletcher et al., 2015). Ralentir, c'est laisser à l'eau le temps de s'infiltrer plutôt que de ruisseler vers l'aval. Distribuer, c'est traiter l'eau là où elle tombe plutôt que la concentrer dans des ouvrages massifs. Infiltrer, c'est restaurer la fonction primaire du sol vivant : recharger les nappes, alimenter la végétation, réguler la température.
Le troisième renversement est la place accordée au vivant. Dans le tout-tuyau, l'arbre est un élément décoratif, le sol est un support de bâtiment, la zone humide est une contrainte. Dans l'urbanisme de l'eau, l'arbre est un dispositif hydrologique, le sol est une infrastructure vivante, la zone humide est une infrastructure écologique structurante. C'est un changement de regard, et c'est ce changement de regard qui doit s'inscrire dans le règlement des PLUi pour produire des effets juridiques.
Tony Wong et Rebekah Brown ont fixé les fondations de cette approche en 2009 :
« Three key pillars that need to underpin the development and practice of a Water Sensitive City are proposed: (i) access to a diversity of water sources underpinned by a diversity of centralised and decentralised infrastructure; (ii) provision of ecosystem services for the built and natural environment; and (iii) socio-political capital for sustainability and water sensitive behaviours. »
Wong et Brown, 2009, p. 673.
La troisième condition est souvent oubliée dans les adaptations françaises : diversifier les sources d'eau et organiser des infrastructures à la fois centralisées et décentralisées ne suffit pas. Il faut aussi construire le capital social et politique sans lequel rien ne tient. L'urbanisme de l'eau ne se réduit pas à une affaire d'ingénieurs hydrauliciens ; il engage aussi la méthode, les cultures professionnelles et l'association des habitantes et des habitants aux choix.
L'eau ignore les limites administratives. Un bassin versant est un entonnoir naturel : tout ce qui se passe en amont affecte l'aval. Un parking imperméabilisé en tête de bassin accélère le ruissellement et aggrave les inondations en bas de vallée.
L'urbanisme de l'eau articule cinq échelles emboîtées. La parcelle est l'échelle de l'action individuelle : chaque propriétaire peut déconnecter sa gouttière, remplacer une allée bétonnée par un revêtement perméable, planter un arbre. Le PLUi peut imposer des coefficients de pleine terre et des obligations d'infiltration à cette échelle. L'îlot ou l'opération est l'échelle du projet d'aménagement. Le quartier est l'échelle de la planification locale, où les OAP peuvent imposer des principes de gestion de l'eau. La commune ou l'intercommunalité est l'échelle du PLUi et du zonage pluvial. Le bassin versant est l'échelle du SAGE et du SDAGE, là où s'évaluent les effets cumulés de toutes les décisions prises en amont.
Ce qui se passe à chaque échelle conditionne les suivantes. Un lotissement « exemplaire » à l'échelle de la parcelle ne sert à rien si le bassin versant dans son ensemble continue de s'imperméabiliser. À l'inverse, un SAGE ambitieux reste sans effet si aucune parcelle ne change.
L'urbanisme de l'eau ne peut fonctionner sans traduction dans les documents d'urbanisme opposables. La France dispose d'une architecture réglementaire élaborée, décrite dans l'article Ce que dit le droit.
Deux pyramides coexistent et se croisent au niveau du PLUi. La pyramide « urbanisme » descend du SRADDET vers le SCoT puis vers le PLUi, chaque document devant être compatible avec le précédent. La pyramide « eau » descend du SDAGE (grand bassin hydrographique) vers le SAGE (sous-bassin), le PLUi devant être compatible avec le SAGE et le SDAGE.
Le zonage pluvial, défini par l'article L2224-10 du Code général des collectivités territoriales, est un document opérationnel annexé au PLUi. C'est lui qui impose concrètement les prescriptions aux pétitionnaires : débits de fuite maximaux, obligations d'infiltration à la parcelle, zones de rétention. C'est l'outil le plus puissant dont disposent les communes, et l'un des plus sous-utilisés.
La distinction entre compatibilité et conformité est décisive. La conformité impose un respect strict, à la lettre : un permis de construire doit être conforme au règlement du PLU. La compatibilité n'exige que de « ne pas compromettre les objectifs » du document supérieur. Le PLUi doit être compatible avec le SAGE, mais peut s'en écarter dans les modalités. C'est par ce jeu que s'engouffre l'imperméabilisation.
Trois verrous freinent l'urbanisme de l'eau en France. Le rapport de compatibilité, tant que le PLUi n'est tenu qu'à une compatibilité avec le SAGE, laisse une marge d'interprétation qui permet de contourner les prescriptions hydrologiques. L'absence de financement propre pour les eaux pluviales, la taxe pluviale ayant été abrogée par la loi de finances pour 2015 (loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014, article 20) avant même d'avoir été généralisée. Et la GEPU (gestion des eaux pluviales urbaines) qui reste une compétence facultative pour les communautés de communes.
Deux orientations me semblent structurantes. La première serait de passer de la compatibilité à la conformité des documents d'urbanisme aux schémas de planification du cycle de l'eau : un PLUi ne pourrait plus autoriser l'imperméabilisation d'une zone d'infiltration identifiée dans le SAGE en invoquant une « compatibilité d'ensemble ». La seconde serait de créer des Agences du Cycle de l'Eau qui intégreraient les missions aujourd'hui dispersées (police de l'eau, milieux aquatiques, inondations, eaux pluviales, eau potable, assainissement), et dont les documents de planification seraient rendus opposables et prescriptifs dans tous les documents d'urbanisme. Ces orientations sont soumises au débat ; d'autres configurations institutionnelles sont défendables.
L'urbanisme de l'eau ne peut pas être imposé par le haut. Il suppose une implication à chaque échelle : le propriétaire qui désimperméabilise sa parcelle, l'aménageur qui intègre l'eau dans son projet, la commune qui inscrit des prescriptions dans son PLUi, la CLE qui fixe les règles dans le SAGE, le comité de bassin qui arrête la stratégie dans le SDAGE.
C'est le principe polycentrique décrit par Elinor Ostrom : des centres de décision à chaque échelle, articulés par des règles communes. Mais ce polycentrisme ne vaut que si la délibération est réelle. Les instances françaises de la politique de l'eau (comités de bassin, CLE, CCSPL) sont formellement ouvertes, mais fonctionnent souvent comme des chambres d'enregistrement où les grands usages pèsent plus que les habitantes et les habitants. Plus l'instance est accessible à ces derniers (la CCSPL), moins elle a de pouvoir ; plus elle a de pouvoir (le comité de bassin), moins elle leur est accessible. L'urbanisme de l'eau est indissociable de la démocratie de l'eau.
