En France, le service public de l'eau peut prendre des formes institutionnelles très différentes, de la régie communale à la délégation à un opérateur privé. Le choix de la forme n'est pas un détail technique : il détermine qui décide, qui contrôle et qui porte la responsabilité. Ces cinq formes se laissent lire en hydrologue, attentif moins à leur définition juridique qu'à ce qu'elles changent dans le rapport entre l'habitant, l'élu et le technicien.

Pourquoi la forme juridique est une question démocratique

Syndicat et régie ne désignent pas la même chose, et le distinguo mérite d'être tenu. Une régie communale place le conseil municipal au cœur de la décision. Un syndicat intercommunal éloigne cette décision de l'habitant d'un cran, parfois de deux. Une délégation à un opérateur privé confie le quotidien du service à une entreprise qui répond d'abord à ses actionnaires. À chaque forme correspond une distance différente entre celle ou celui qui vit avec l'eau et celle ou celui qui en décide, et c'est cette distance, plus que l'organigramme, qui me paraît mériter l'attention.

Une précision avant d'entrer dans le détail. Ces formes ne concernent qu'une part du cycle : l'exploitation du service, produire l'eau potable, la distribuer, collecter et traiter les eaux usées. La protection de la ressource elle-même, les nappes, les rivières, les zones humides, se décide dans d'autres instances, examinées plus loin. Il n'y a pas là deux cycles séparés, mais deux gestions d'un cycle unique : une régie publique peut être exemplaire dans l'exploitation et surexploiter pourtant la nappe qu'elle pompe, si personne, à l'échelle du bassin, n'a décidé de la protéger.

La régie : la collectivité gère elle-même

La régie communale ou intercommunale à autonomie financière confie le service aux agents de la collectivité, sur un budget annexe qui sépare l'eau et l'assainissement du budget général. L'organe décisionnel est le conseil municipal ou communautaire, parfois assisté d'un conseil d'exploitation qui peut associer des habitantes et des habitants. C'est la forme où le contrôle démocratique est le plus direct : l'élu rend compte devant les administrés, le budget de l'eau est public et consultable, et l'absence d'actionnaire à rémunérer permet de réinvestir la marge dans le réseau plutôt que de la distribuer en dividendes. C'est aussi la forme qui se prête le mieux à des objectifs non strictement financiers, gratuité des premiers mètres cubes, protection des captages, emploi local, et dont le prix est souvent inférieur, faute de marge actionnariale à financer.

Sa limite tient à la masse critique. Une régie suppose une compétence technique interne, difficile à réunir pour une petite commune isolée, et la reprise d'un service précédemment délégué peut exiger un investissement initial, notamment le rachat des installations. Plusieurs grandes collectivités ont néanmoins montré que l'obstacle n'est pas insurmontable. Eau de Paris, remunicipalisée en 2010, a abaissé le prix d'environ 8 % tout en réinvestissant de l'ordre de 40 millions d'euros par an dans le réseau et en se dotant d'un laboratoire de recherche propre. La régie des eaux de Grenoble, reprise en 2000, a sensiblement accru le rythme de renouvellement des canalisations par rapport à la période de délégation. L'Eurométropole de Strasbourg, enfin, exploite son eau potable en régie depuis l'origine, sans l'avoir jamais privatisée.

La régie à personnalité morale, sous forme d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), en est une variante plus autonome : dotée de la personnalité juridique, d'un budget propre, d'un directeur et d'un conseil d'administration distinct du conseil municipal, elle combine la propriété publique et une souplesse de gestion proche de celle d'une entreprise. Elle convient aux grandes collectivités et peut, si ses statuts le prévoient, accueillir des habitantes et des habitants au conseil d'administration. Son risque propre est la technocratisation : le directeur conduit, le conseil entérine, et les « personnalités qualifiées » qui y siègent sont plus souvent des techniciens que des habitantes et des habitants ordinaires.

Le syndicat : la décision s'éloigne

Quand plusieurs communes transfèrent leur compétence à un syndicat dédié, syndicat intercommunal à vocation unique ou multiple, syndicat mixte, ce syndicat acquiert la personnalité juridique, un budget et des agents propres. Il est administré par un comité syndical composé de délégués des communes membres. La décision s'éloigne alors de l'habitant, qui élit un conseil municipal, lequel désigne des délégués, lesquels siègent au comité : trois maillons là où la régie n'en comptait qu'un, et aucune élection directe par les habitants.

Cet éloignement a sa contrepartie. Le syndicat mutualise des compétences techniques qu'une commune seule ne pourrait entretenir, station d'épuration partagée, laboratoire commun, et dégage des économies d'échelle par l'interconnexion des réseaux et les achats groupés. C'est la forme la mieux adaptée aux territoires ruraux, où les petites communes manquent de moyens propres. Son revers est l'opacité : les réunions du comité syndical sont publiques en droit, désertées en fait, et les agents du syndicat tendent à devenir les véritables décideurs lorsque les délégués s'impliquent peu. Le Syndicat des eaux et de l'assainissement Alsace-Moselle (SDEA), qui regroupe plusieurs centaines de communes et près de 900 000 habitants, illustre cette force technique doublée d'un éloignement démocratique. Le Syndicat des eaux d'Île-de-France (SEDIF), qui dessert plus de quatre millions d'habitants, ajoute à cette distance une délégation à un opérateur privé : la structure est publique, mais le service est exploité par une entreprise, ce qui cumule les deux éloignements.

La délégation à un opérateur privé

Dans la délégation de service public, par concession ou par affermage, la collectivité demeure propriétaire des infrastructures mais en confie l'exploitation à un opérateur privé pour une durée généralement comprise entre huit et vingt-cinq ans. Le contrat fixe les obligations de l'opérateur, et la collectivité est censée le contrôler par des rapports annuels et l'avis d'une commission consultative des services publics locaux. En pratique, ce contrôle se heurte à une asymétrie d'information massive : l'opérateur connaît le réseau, la collectivité beaucoup moins, et c'est précisément au moment de renégocier le contrat que ce déséquilibre pèse le plus.

La délégation évite à la collectivité l'investissement initial et lui apporte une expertise immédiate, celle de groupes dotés d'une forte ingénierie. Mais elle a un coût et des effets bien documentés. Une part du chiffre d'affaires, de l'ordre de quelques pour cent à une quinzaine selon les contrats, rémunère l'actionnaire, et ce sont les habitants qui financent cette marge par leur facture. L'opérateur, dont les dépenses de renouvellement grèvent la rentabilité, a tendance à les différer, si bien que le réseau restitué en fin de contrat est souvent dégradé. La collectivité, enfin, perd peu à peu la compétence technique qui lui permettrait de contrôler l'opérateur ou de reprendre le service en régie.

À l'échelle nationale, la délégation recule lentement. Elle desservait environ 52 % de la population pour l'eau potable en 2023, contre près de 69 % en 1998, et de l'ordre de 40 % pour l'assainissement (SISPEA, données 2023). Le marché privé est très concentré, mais sa physionomie a changé en 2022 : Veolia a racheté cette année-là son principal concurrent, Suez, dont l'activité eau en France a été absorbée. Il faut donc se garder des parts de marché antérieures à cette fusion, qui présentaient Veolia, Suez et la Saur comme trois opérateurs distincts. Aujourd'hui, deux groupes dominent le marché privé, Veolia (de l'ordre de 40 %) et la Saur (autour de 10 %), aux côtés d'opérateurs plus modestes, l'ensemble de la délégation ne couvrant qu'environ la moitié de la population, l'autre moitié relevant de la régie publique (parts indicatives, data.gouv.fr, 2025).

La société publique locale

La société publique locale (SPL) est une société anonyme détenue à 100 % par des collectivités publiques. Elle fonctionne comme une entreprise, avec une comptabilité et un droit du travail privés, mais sans actionnaire privé, et peut être mandatée sans mise en concurrence par les collectivités qui la détiennent (contrat dit in house). Elle est ainsi plus souple qu'une régie et plus publique qu'une délégation : pas de fuite de valeur vers un actionnaire, une gestion allégée, la possibilité de réunir plusieurs compétences (eau, assainissement, chaleur, déchets). Son éloignement démocratique reste comparable à celui du syndicat, puisque ce sont des élus, et non des habitants, qui siègent au conseil d'administration, et le fonctionnement « entreprise » peut réduire la transparence si rien n'organise un contrôle citoyen. Eau publique du Grand Lyon, SPL créée en 2023 pour reprendre la gestion après plus d'un siècle et demi de concession, en est l'exemple récent le plus marquant, avec l'objectif d'une première tranche de mètres cubes gratuits.

Lire le tableau d'ensemble

Ces cinq formes se distinguent surtout par la distance qu'elles installent entre l'habitant et la décision, et par la part de la facture qui s'échappe ou non vers un actionnaire. Le tableau ci-dessous récapitule ces écarts.

La remunicipalisation, une tendance lente mais nette

Depuis la fin des années 1990, la part de la population desservie en régie progresse régulièrement : de l'ordre de 31 % en 1998, elle approchait 48 % en 2023 (SISPEA), au rythme modeste mais constant de un à un point et demi par an. Le mouvement tient à plusieurs facteurs convergents : l'arrivée à échéance des longs contrats signés dans les années 1990, des prix en régie le plus souvent inférieurs de 10 à 20 %, des affaires de surfacturation qui ont entamé la confiance, et une volonté politique de reprendre la main sur le service. Les remunicipalisations de Paris en 2010, puis de Bordeaux et de Lyon en 2023, ont donné à cette tendance une visibilité nouvelle.

La forme du service ne suffit pas

Reste que toutes ces formes ne concernent que l'exploitation du service. La protection de la ressource, elle, se décide ailleurs, dans les commissions locales de l'eau, les SAGE et les agences de l'eau. Une régie publique peut très bien distribuer une eau prélevée dans une nappe que personne ne protège. La forme juridique de l'exploitant ne dit donc rien, à elle seule, de la santé de la ressource : il y faut aussi une articulation entre protection et exploitation à l'échelle du bassin versant, ce qu'Ostrom nomme la gouvernance polycentrée. C'est l'objet de la note Démocratie de l'eau, à laquelle ce panorama des formes du service sert de préalable concret.

Voir aussi

• Démocratie de l'eau : qui décide vraiment de la politique de l'eau