En 1990, la politologue américaine Elinor Ostrom établit, preuves à l'appui, que des communautés humaines administrent durablement des ressources partagées sans les privatiser ni les remettre à l'État. C'est, à mon sens, le socle théorique de toute réflexion sérieuse sur l'eau comme commun. Je vous propose ici ma lecture de cet ouvrage et ce que j'en retiens pour la conduite démocratique de l'eau.
Le point de départ d'Ostrom est une réfutation. Depuis Garrett Hardin et sa célèbre « tragédie des communs » (1968), une part dominante de la pensée économique tient pour acquis que toute ressource partagée est condamnée à la surexploitation. L'argument est connu : chaque usager rationnel a intérêt à prélever le maximum tant qu'il le peut, parce que le bénéfice du prélèvement lui revient entier tandis que le coût de l'épuisement se répartit sur tous. La ressource s'effondre, non par malveillance, mais par la logique même de la situation. Hardin en tire une conclusion sans appel :
« Therein is the tragedy. Each man is locked into a system that compels him to increase his herd without limit—in a world that is limited. Ruin is the destination toward which all men rush, each pursuing his own best interest in a society that believes in the freedom of the commons. Freedom in a commons brings ruin to all. » (Hardin, The Tragedy of the Commons, 1968, p. 1244)
De ce diagnostic, la pensée dominante n'a longtemps déduit que deux remèdes, présentés comme exhaustifs : la privatisation, qui confie la ressource à un propriétaire censé la protéger par intérêt ; ou la régulation étatique, qui remet à une autorité publique le pouvoir de limiter les usages. Le marché ou l'État, le Léviathan ou la clôture : hors de ce dilemme, point de salut.
C'est précisément ce dilemme qu'Ostrom fait voler en éclats. À partir de l'étude empirique de centaines de cas observés à travers le monde (systèmes d'irrigation en Espagne et aux Philippines, pêcheries au Sri Lanka, nappes souterraines en Californie, forêts communales au Japon et en Suisse), elle établit qu'il existe une troisième voie. Des communautés d'usagers, sans intervention de l'État ni partage en propriété, ont élaboré des règles collectives de gestion qui tiennent, parfois depuis des siècles. La force du livre tient à cette méthode : Ostrom ne raisonne pas par axiomes, elle remonte des faits. Là où Hardin déroulait un modèle abstrait, elle confronte le modèle au terrain, et le terrain le dément.
De ce corpus de cas, elle dégage huit « design principles », huit principes de conception institutionnelle, qui distinguent les systèmes de gestion des communs qui durent de ceux qui échouent.
Ce sont les conditions récurrentes des institutions de gestion des communs qui fonctionnent dans la durée. Ostrom y insiste : il ne s'agit pas d'une recette à appliquer mécaniquement, mais d'un cadre d'analyse, d'une grille pour comprendre pourquoi un dispositif tient ou se défait. Elle les énonce dans un tableau resté fameux (p. 90), que je reproduis ici dans son texte original, tant la précision de la formulation fait partie de l'apport.
1. Clearly defined boundaries. « Individuals or households who have rights to withdraw resource units from the CPR must be clearly defined, as must the boundaries of the CPR itself. »
2. Congruence between appropriation and provision rules and local conditions. « Appropriation rules restricting time, place, technology, and/or quantity of resource units are related to local conditions and to provision rules requiring labor, materials, and/or money. »
3. Collective-choice arrangements. « Most individuals affected by the operational rules can participate in modifying the operational rules. »
4. Monitoring. « Monitors, who actively audit CPR conditions and appropriator behavior, are accountable to the appropriators or are the appropriators. »
5. Graduated sanctions. « Appropriators who violate operational rules are likely to be assessed graduated sanctions (depending on the seriousness and context of the offense) by other appropriators, by officials accountable to these appropriators, or by both. »
6. Conflict-resolution mechanisms. « Appropriators and their officials have rapid access to low-cost local arenas to resolve conflicts among appropriators or between appropriators and officials. »
7. Minimal recognition of rights to organize. « The rights of appropriators to devise their own institutions are not challenged by external governmental authorities. »
8. Nested enterprises. « Appropriation, provision, monitoring, enforcement, conflict resolution, and governance activities are organized in multiple layers of nested enterprises. »
(Ostrom, Governing the Commons, 1990, p. 90)
Quelques principes méritent, à mon sens, qu'on s'y arrête.
Le premier (limites clairement définies) pose la condition la plus élémentaire : on ne peut administrer ensemble une ressource que si l'on sait qui en relève et où elle s'arrête. Sans cette clôture sociale, qui n'est pas une privatisation mais une délimitation du collectif d'usagers, le partage des règles n'a pas de sujet.
Le troisième (choix collectif) est, selon moi, le cœur politique de l'ouvrage. Ostrom affirme que les règles doivent pouvoir être modifiées par celles et ceux qui les subissent. Les usagers de la ressource ne se contentent pas de valider formellement des règles venues d'ailleurs : ils participent directement à leur élaboration et à leur révision. C'est la différence, décisive, entre la délibération réelle et la consultation de façade.
Le huitième (entreprises emboîtées) établit que la conduite d'un commun complexe s'organise en couches successives, du local au régional, chaque niveau disposant de sa légitimité propre. Aucun échelon ne détient le monopole de la décision ; la cohérence naît de l'articulation entre eux. C'est le fondement de la gouvernance polycentrée, notion qu'Ostrom approfondira jusqu'à ses derniers travaux et qui désigne, dans son vocabulaire, cette pluralité ordonnée de centres de décision.
Ostrom ne prétend pas que la privatisation ou la régulation étatique échouent toujours. Elle établit l'existence d'une troisième voie, l'administration communautaire de la ressource, qui réussit sous certaines conditions précises, les huit principes ci-dessus. Sa démarche se veut empirique plutôt qu'idéologique : il s'agit de comprendre dans quelles conditions chacun de ces trois modes parvient à durer. En déplaçant le débat du terrain des principes vers celui des preuves, elle prive d'évidence aussi bien le dogme du marché que celui de l'État.
Ostrom définit son objet avec rigueur, et cette précision compte pour qui veut raisonner sur l'eau. Les common-pool resources, ou ressources de pool commun, sont des systèmes de ressources assez vastes pour qu'il soit coûteux, sans être impossible, d'en exclure les bénéficiaires potentiels, et où le prélèvement opéré par l'un réduit la quantité disponible pour les autres. Deux traits, donc : l'exclusion difficile et la rivalité d'usage.
On gagne ici à se garder d'une confusion que l'autrice évite soigneusement. La common-pool resource désigne le système matériel de ressources, la nappe, la rivière, le bassin ; les commons, eux, désignent le régime institutionnel par lequel une communauté en organise l'accès et la reproduction. Une même nappe peut être administrée comme un commun, privatisée ou étatisée : le substrat physique n'impose pas le régime. L'eau souterraine et les systèmes d'irrigation comptent parmi les common-pool resources les plus étudiées de l'ouvrage.
L'eau est l'un des communs les plus présents dans Governing the Commons. Les cas empiriques mobilisés par Ostrom incluent les huertas de Valence et d'Alicante, en Espagne, des systèmes d'irrigation fonctionnant depuis le Moyen Âge, les zanjeras des Philippines, et les bassins souterrains de la région de Los Angeles, où des usagers concurrents ont peu à peu construit, par voie contractuelle et juridictionnelle, un régime partagé de prélèvement.
Pour qui réfléchit à l'eau en France, les huit principes forment une grille d'évaluation redoutable. Le septième (reconnaissance minimale du droit à s'auto-organiser) interroge directement la capacité des collectivités locales à édicter des règles de protection de l'eau opposables aux échelons supérieurs : ce droit existe-t-il vraiment, ou n'est-il toléré que tant qu'il ne dérange pas ? Le huitième (entreprises emboîtées) fonde la logique d'une conduite par bassin versant, du ruisseau au fleuve, où chaque échelon hydrographique compose avec les autres. Le troisième (choix collectif) pose enfin la question qui me paraît la plus dérangeante : les habitantes et les habitants d'un bassin participent-ils réellement à l'élaboration des règles qui régissent leur eau, ou se borne-t-on à les consulter une fois la décision prise ?
Comme je le développe dans Démocratie de l'eau, les comités de bassin et les commissions locales de l'eau ne satisfont, selon moi, ni le troisième ni le septième principe. Les « usagers » qui y siègent sont des représentants institutionnels (chambres d'agriculture, fédérations de pêche, syndicats professionnels), non les habitantes et les habitants du bassin versant. La délibération réelle, au sens d'Ostrom, y reste largement à conquérir.
Les objections les plus solides portent sur la question de l'échelle. Les cas étudiés par Ostrom concernent pour l'essentiel des communautés de taille modeste, relativement homogènes et nettement délimitées dans l'espace. Plusieurs chercheurs, Cox, Arnold et Villamayor-Tomas (2010) au premier rang, ont montré que les principes de conception se transposent malaisément aux communs de grande échelle, aux ressources transnationales (nappes partagées, fleuves transfrontaliers) ou aux situations où les rapports de force entre usagers sont très asymétriques. Ostrom elle-même a reconnu la nécessité d'approches complémentaires pour les communs globaux, climat et océans, dans ses travaux ultérieurs sur les systèmes polycentrés (2010).
Une seconde critique me paraît plus mordante encore : l'ouvrage sous-estimerait les inégalités de pouvoir au sein même des communautés. Lorsqu'un acteur dispose d'une puissance disproportionnée, un grand irrigant ou un industriel, son intérêt à coopérer s'effondre, et les huit principes ne suffisent pas, à eux seuls, à rétablir l'équilibre. C'est d'ailleurs ce que je retiens lorsque je lis Ostrom à côté de Dardot et Laval : là où Ostrom décrit les conditions institutionnelles de la coopération, ces derniers reposent la question du commun comme acte politique instituant, irréductible à une simple bonne ingénierie des règles. Loin de s'opposer, les deux lectures se complètent.
HARDIN, Garrett. The Tragedy of the Commons. Science, 1968, vol. 162, n° 3859, p. 1243-1248. DOI : 10.1126/science.162.3859.1243.
OSTROM, Elinor. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge : Cambridge University Press, 1990. XVIII + 280 p. (The Political Economy of Institutions and Decisions). Les huit principes de conception sont énoncés p. 90. ISBN 978-0-521-40599-7. DOI : 10.1017/CBO9780511807763.
OSTROM, Elinor. Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems. American Economic Review, 2010, vol. 100, n° 3, p. 641-672. DOI : 10.1257/aer.100.3.641.
COX, Michael, ARNOLD, Gwen et VILLAMAYOR-TOMÁS, Sergio. A Review of Design Principles for Community-based Natural Resource Management. Ecology and Society, 2010, vol. 15, n° 4, art. 38.
