Nos villes sont bâties contre l'eau. Elles imperméabilisent les sols, canalisent la pluie, assèchent les nappes et aggravent les inondations. L'urbanisme de l'eau propose l'inverse : partir du cycle de l'eau pour organiser le territoire. Il s'agit moins d'une technique de plus à ajouter au catalogue que d'un renversement de méthode.
L'aménagement du territoire, en France comme ailleurs, suit une séquence implicite : on dessine le quartier, on pose les voiries, on ajoute les tuyaux d'eau à la fin. L'eau est traitée comme une contrainte technique, pas comme l'ossature du projet. Le résultat se lit partout : des lotissements où chaque parcelle est imperméabilisée, où la pluie ruisselle sur le bitume au lieu de s'infiltrer, où les réseaux d'assainissement débordent à chaque orage et déversent des polluants bruts dans les rivières.
Ce modèle, hérité du XIXe siècle, repose sur le principe du « tout-tuyau » : amener l'eau propre par un réseau, évacuer l'eau sale par un autre, expédier la pluie dans un troisième. Trois tuyaux, trois administrations, aucune vision d'ensemble. Le diagnostic n'est pas nouveau. Dès 2017, le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) le posait sans détour :
« La gestion des eaux pluviales est le parent pauvre de l'assainissement en France. Longtemps traitée comme un problème technique secondaire, elle est aujourd'hui au cœur des enjeux de résilience urbaine, de préservation de la ressource et d'adaptation au changement climatique. Dix ans après les premières recommandations de gestion à la source, les progrès restent insuffisants. »
AUJOLLET, Y. et al. Gestion des eaux pluviales : 10 ans pour relever le défi. CGEDD, rapport n° 010159-01, 2017.
La fragmentation des compétences, entre eau potable, assainissement, eaux pluviales et milieux aquatiques, demeure l'obstacle majeur à une gestion intégrée de l'eau en ville. Chacun de ces métiers a sa culture, son budget, son ingénierie ; aucun n'a la charge du cycle pris dans son entier.
L'imperméabilisation progresse en France trois à quatre fois plus vite que la population. Chaque année, des milliers d'hectares de terres sont recouverts de surfaces étanches. Les conséquences s'enchaînent : les nappes se rechargent mal, les crues s'intensifient, les îlots de chaleur urbains s'aggravent, la biodiversité recule. Et les stations d'épuration, surdimensionnées pour absorber le surplus pluvial par temps de pluie, restent sous-dimensionnées pour traiter les micropolluants par temps sec.
L'urbanisme de l'eau inverse la séquence. Au lieu de concevoir un quartier puis d'y greffer les réseaux d'eau après coup, on part du cycle de l'eau pour organiser l'espace : où infiltrer, où stocker, où protéger, où densifier, où laisser respirer le sol.
Cette approche est systémique. Eau potable, assainissement, eaux pluviales, prévention des inondations, biodiversité, climat et énergie sont pensés ensemble, comme les facettes d'un même cycle. L'eau n'épouse pas nos organigrammes : la pluie qui tombe sur un toit suit un parcours continu, du ruissellement à l'infiltration, de la nappe au captage, du robinet à la station d'épuration, de la rivière à l'évaporation, puis retour en pluie. Traiter chaque segment isolément, c'est fabriquer un problème à chaque maillon.
La gestion à la source est le pivot de cette approche. Au lieu d'évacuer la pluie dans des tuyaux vers une station lointaine, on l'infiltre, on la stocke, on la ralentit là où elle tombe : jardins de pluie, noues, désimperméabilisation, toitures végétalisées, revêtements perméables. Ces solutions sont petites, diffuses, mais cumulativement très efficaces. Elles rendent plusieurs services à la fois : infiltrer l'eau pour recharger les nappes, rafraîchir la ville par évaporation, créer de la biodiversité, embellir le cadre de vie.
| Problème | Approche « tout-tuyau » | Urbanisme de l'eau |
|---|---|---|
| Inondations urbaines | Bassins de rétention en béton | Infiltration répartie sur tout le bassin versant |
| Recharge des nappes | Aucune (l'eau est évacuée) | Infiltration directe vers la nappe |
| Îlots de chaleur | Aucun effet | Végétation et évapotranspiration |
| Qualité des rejets | Traitement en station (coûteux, partiel) | Filtration par les sols (naturelle, locale) |
| Biodiversité | Aucun effet | Trames vertes et bleues, habitats |
Cette inversion a un nom dans la littérature internationale : le water sensitive urban design, l'aménagement urbain sensible à l'eau, théorisé en Australie à partir des années 2000. Tony Wong et Rebekah Brown en ont fixé les fondations en 2009 :
« Three key pillars that need to underpin the development and practice of a Water Sensitive City are proposed: (i) access to a diversity of water sources underpinned by a diversity of centralised and decentralised infrastructure; (ii) provision of ecosystem services for the built and natural environment; and (iii) socio-political capital for sustainability and water sensitive behaviours. »
WONG, T. H. F. et BROWN, R. R. The water sensitive city: principles for practice. Water Science and Technology, 2009, vol. 60, n° 3, p. 673-682.
Soit, en clair : diversifier les sources d'eau, organiser des infrastructures à la fois centralisées et décentralisées ; faire rendre aux aménagements des services écologiques ; construire, enfin, le capital social et politique sans lequel rien ne tient. La leçon vaut pour la France : l'urbanisme de l'eau ne se réduit pas à une affaire d'ingénieurs hydrauliciens, il engage aussi la méthode, les cultures professionnelles et l'association des habitantes et des habitants aux choix.
L'urbanisme de l'eau ne peut fonctionner sans traduction dans les documents d'urbanisme opposables. La France dispose d'une architecture réglementaire élaborée, mais dont les pièces ne s'emboîtent pas toujours bien.
Deux pyramides coexistent et se croisent au niveau du PLUi :
La pyramide « urbanisme » descend du SRADDET (région) vers le SCoT (bassin de vie) puis vers le PLUi (intercommunalité). Chaque document doit être compatible avec le précédent. Les permis de construire doivent, eux, être conformes au PLUi.
La pyramide « eau » descend du SDAGE (grand bassin hydrographique) vers le SAGE (sous-bassin). Le PLUi doit être compatible avec le SAGE et le SDAGE.
Le zonage pluvial, défini par l'article L2224-10 du Code général des collectivités territoriales, est un document opérationnel annexé au PLUi. C'est lui qui impose concrètement les prescriptions aux pétitionnaires : débits de fuite maximaux, obligations d'infiltration à la parcelle, zones de rétention. C'est l'outil le plus puissant dont disposent les communes, et le plus sous-utilisé.
La distinction entre ces deux notions est décisive pour comprendre les limites du système :
La conformité impose un respect strict, à la lettre. Un permis de construire doit être conforme au règlement du PLU : aucune marge d'interprétation.
La compatibilité n'exige, elle, que de « ne pas compromettre les objectifs » du document supérieur. Le PLUi doit être compatible avec le SAGE, mais il peut s'en écarter dans les modalités. Concrètement, un PLUi peut autoriser l'imperméabilisation d'une zone d'infiltration identifiée dans le SAGE sans violer la compatibilité : il suffit de ne pas contredire « l'orientation générale ».
Un troisième niveau, la prise en compte, est plus souple encore : il impose seulement de ne pas ignorer un document, sans le rendre opposable.
C'est cette architecture à géométrie variable qui explique pourquoi les SAGE peinent à s'imposer dans les choix d'urbanisme. Les rédacteurs de PLUi lisent rarement le SAGE ; les animateurs de SAGE n'ont aucun levier direct sur le PLUi. Entre les deux pyramides, le lien juridique est lâche, et c'est par ce jeu que s'engouffre l'imperméabilisation.
L'eau ignore les limites administratives. Un bassin versant est un entonnoir naturel : tout ce qui se passe en amont affecte l'aval. Un parking imperméabilisé en tête de bassin accélère le ruissellement et aggrave les inondations en bas de vallée. Une zone humide drainée en amont, c'est une rivière qui déborde en aval.
L'urbanisme de l'eau est donc nécessairement transcalaire. Il articule cinq échelles emboîtées :
La parcelle est l'échelle de l'action individuelle. Chaque propriétaire peut déconnecter sa gouttière, remplacer une allée bétonnée par un revêtement perméable, planter un arbre. Le PLUi peut imposer des coefficients de pleine terre et des obligations d'infiltration à cette échelle.
L'îlot ou l'opération est l'échelle du projet d'aménagement. C'est là que se décide si un lotissement sera conçu avec ou sans l'eau : noues végétalisées ou caniveaux bétonnés, toitures végétalisées ou toitures classiques, espaces publics perméables ou places minérales.
Le quartier est l'échelle de la planification locale. Les OAP (orientations d'aménagement et de programmation) du PLUi peuvent y imposer des principes de gestion de l'eau, de désimperméabilisation et de protection de la trame bleue.
La commune ou l'intercommunalité est l'échelle du PLUi et du zonage pluvial. C'est là que se joue la traduction réglementaire.
Le bassin versant est l'échelle du SAGE et du SDAGE. C'est là que s'évaluent les effets cumulés de toutes les décisions prises en amont.
Ce qui se passe à chaque échelle conditionne les suivantes. Un lotissement « exemplaire » à l'échelle de la parcelle ne sert à rien si le bassin versant dans son ensemble continue de s'imperméabiliser. Inversement, un SAGE ambitieux reste lettre morte si aucune parcelle ne change. La cohérence du tout dépend de la cohérence de chaque maillon.
Prenons un lotissement de 50 maisons sur 3 hectares.
Sans urbanisme de l'eau : le terrain est nivelé, les rues sont goudronnées, chaque parcelle est imperméabilisée à 60 %, les eaux pluviales sont collectées dans un réseau enterré qui les achemine vers un bassin de rétention en béton, à l'exutoire du lotissement. Le bassin déborde lors des pluies exceptionnelles. Les nappes ne sont pas rechargées. Les espaces publics sont minéraux et surchauffés l'été.
Avec urbanisme de l'eau : le projet épouse la topographie naturelle. Les noues végétalisées longent les voies et infiltrent la pluie courante. Les parcelles conservent au moins 40 % de pleine terre. Les toitures végétalisées retiennent les premières pluies. Un jardin de pluie collectif, au point bas naturel du terrain, stocke les pluies plus fortes et les infiltre lentement. Une zone humide existante en bordure du site est préservée et intégrée comme espace public. L'eau est visible, présente, utile. Les arbres et la végétation rafraîchissent le quartier de 2 à 4 °C l'été. Les nappes se rechargent. Le réseau d'assainissement en aval est soulagé.
Le coût de construction est comparable, parfois inférieur : les noues et les jardins de pluie reviennent moins cher qu'un réseau enterré doublé d'un bassin en béton. Mais il y faut un changement de méthode : penser l'eau dès le premier coup de crayon, pas à la fin.
Le décret n° 2024-1098 du 2 décembre 2024 marque une avancée réelle pour l'intégration de l'eau dans les documents d'urbanisme.
Les zones humides identifiées dans le SAGE doivent désormais figurer dans les documents graphiques du règlement du PLU, lorsque la cartographie est suffisamment précise. C'est nouveau, et c'est important : la zone humide devient visible sur le plan d'urbanisme, et non plus enfouie dans un rapport technique que personne ne lit.
Les objectifs du SAGE sont transmis au préfet lors des révisions de SCoT et de PLU (porter à connaissance). La procédure de révision partielle des SAGE est simplifiée. La composition des CLE est modifiée : les représentants des collectivités sont proposés par les associations départementales de maires, et non plus nommés directement par le préfet.
Ces avancées sont significatives. Mais le décret ne touche pas au rapport fondamental : le PLUi reste soumis à un rapport de compatibilité avec le SAGE, non de conformité. Il ne fait pas du SAGE un document opposable au même titre qu'un plan de prévention des risques.
Trois verrous structurels freinent l'urbanisme de l'eau en France.
Le rapport de compatibilité. Tant que le PLUi n'est tenu qu'à une compatibilité avec le SAGE, la marge d'interprétation permet de contourner les prescriptions hydrologiques. La compatibilité autorise de « ne pas compromettre » les objectifs, ce qui est très différent de les respecter strictement. Le passage à la conformité, défendu par plusieurs rapports parlementaires, se heurte à la résistance des aménageurs et des collectivités, qui y voient une contrainte de plus.
L'absence de financement propre pour les eaux pluviales. L'eau potable et l'assainissement sont financés par la facture d'eau (budget annexe). La GEMAPI l'est par une taxe additionnelle. Mais la gestion des eaux pluviales urbaines n'a aucun financement dédié. La taxe pluviale, créée par la loi sur l'eau de 2006, a été abrogée par la loi de finances pour 2015 (loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014, article 20) sans avoir jamais été généralisée. Faute de financement propre, la gestion à la source repose sur la bonne volonté des services et la créativité budgétaire.
La GEPU facultative. La gestion des eaux pluviales urbaines reste une compétence facultative pour les communautés de communes. Elle est en revanche obligatoire pour les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles depuis la loi NOTRe de 2015 (transfert effectif au 1er janvier 2020). Les communes qui ne l'exercent pas formellement ne disposent ni des moyens ni de la légitimité pour imposer une gestion intégrée. La couverture territoriale des SAGE demeure elle-même incomplète : 202 SAGE couvrent environ 55 % du territoire national en 2024 (Gest'eau).
Face à ces verrous, je défends deux orientations. Ce sont mes convictions d'hydrologue ; je les soumets au débat.
La première est le passage de la compatibilité à la conformité. Je propose d'inscrire dans la loi un principe de conformité, et non de simple compatibilité, des documents d'urbanisme aux schémas du cycle de l'eau. Concrètement, un PLUi ne pourrait plus autoriser l'imperméabilisation d'une zone d'infiltration identifiée dans le schéma de planification du cycle de l'eau en invoquant une « compatibilité d'ensemble ». Le rapport juridique deviendrait celui du respect strict, comme l'est aujourd'hui celui d'un permis de construire au règlement du PLU.
La seconde est la création d'Agences du Cycle de l'Eau, qui remplaceraient les agences de l'eau actuelles en intégrant les missions aujourd'hui dispersées : police de l'eau, milieux aquatiques, inondations, eaux pluviales, eau potable, assainissement, contrôle sanitaire. Cette intégration mettrait fin au morcellement « trois tuyaux, trois administrations, aucune vision d'ensemble » décrit en introduction. Ces Agences élaboreraient un document de planification du cycle de l'eau, rendu opposable et prescriptif dans tous les documents d'urbanisme, et soumis à l'avis conforme d'assemblées de bassin versant réellement délibératives.
À mon sens, on gagnerait aussi à faire de la gestion à la source de l'eau de pluie et du ruissellement le « principe premier de la prévention », et à reconnaître le sol vivant comme infrastructure hydrologique de premier rang. Un plan national de désimperméabilisation, de restauration du bocage et de protection des sols agricoles vivants pourrait alors être financé par ces Agences.
Le troisième verrou, l'absence de financement propre pour les eaux pluviales, n'est pas directement levé par cette réorganisation. Mais l'intégration de la compétence eaux pluviales dans les Agences du Cycle de l'Eau, assortie d'un renforcement substantiel de leurs moyens, en constituerait une réponse indirecte.
L'urbanisme de l'eau ne peut pas être imposé par le haut. Il suppose une implication à chaque échelle : le propriétaire qui désimperméabilise sa parcelle, l'aménageur qui intègre l'eau dans son projet, la commune qui inscrit des prescriptions dans son PLUi, la CLE qui fixe les règles dans le SAGE, le comité de bassin qui arrête la stratégie dans le SDAGE.
C'est le cadre de la gouvernance polycentrée décrite par Elinor Ostrom : des centres de décision à chaque échelle, articulés par des règles communes, chacun prenant en charge l'ensemble du cycle à son niveau. Deux de ses huit principes de gestion des communs sont ici directement pertinents : le principe 7 (les droits des communautés à s'auto-organiser sont reconnus par les niveaux supérieurs) et le principe 8 (les institutions sont organisées en niveaux emboîtés).
Mais ce polycentrisme ne vaut que si la délibération est réelle. Les instances françaises de la politique de l'eau (comités de bassin, CLE, CCSPL) sont formellement ouvertes, mais fonctionnent souvent comme des chambres d'enregistrement, où les grands usages (irrigation, industrie) pèsent plus que les habitantes et les habitants. Le paradoxe est cruel : plus l'instance est accessible aux habitantes et aux habitants (la CCSPL), moins elle a de pouvoir ; plus elle a de pouvoir (le comité de bassin), moins elle leur est accessible.
L'urbanisme de l'eau est donc indissociable de la démocratie de l'eau. Sans assemblées de bassin versant réellement délibératives, sans participation effective des habitantes et des habitants aux choix d'aménagement, sans transparence sur les données hydrologiques, il reste un concept d'ingénieur. Il ne devient un projet politique que lorsque la population résidente prend part aux décisions qui engagent le cycle de l'eau sur son territoire.
Au fond, ce renversement est aussi un renversement du regard. Tant que l'eau est un déchet à expédier, la ville la cache, la canalise, l'enterre. Quand elle redevient un milieu vivant, la ville la donne à voir. C'est ce que rappelait Gaston Bachelard, bien avant les ingénieurs :
« L'œil véritable de la terre, c'est l'eau. Dans nos yeux, c'est l'eau qui rêve. »
BACHELARD, G. L'eau et les rêves : essai sur l'imagination de la matière. Paris : José Corti, 1942 (rééd. Le Livre de Poche, « Biblio essais »).
Rendre l'eau de nouveau visible dans la ville ne revient pas seulement à bien gérer la pluie ; c'est rendre aux habitantes et aux habitants la mémoire et le souci de ce qui les fait vivre.
