Les instances de la politique de l'eau en France sont volontiers présentées comme démocratiques. Elles ne le sont pas. Non par malveillance, mais par construction. Cet article examine les trois niveaux de décision sur l'eau, ce qu'ils promettent et ce qu'ils livrent, puis je propose une architecture qui rende enfin la décision aux habitantes et aux habitants.
La France se présente volontiers comme pionnière de la gestion de l'eau par bassin versant. La loi sur l'eau de 1964 a créé les six agences de l'eau et les comités de bassin, surnommés « parlements de l'eau ». La loi de 1992 a ajouté les SAGE et les CLE. La directive-cadre européenne de 2000 a confirmé cette architecture et imposé la participation du public. Les CCSPL, obligatoires depuis 2002, complètent le dispositif à l'échelle locale.
Sur le papier, les habitantes et les habitants disposent donc de trois portes d'entrée : le comité de bassin pour la stratégie de grand bassin, la CLE pour la planification locale, la CCSPL pour le contrôle du service. En pratique, ces trois portes sont fermées, ou n'ouvrent que sur des couloirs sans issue. Tout l'édifice repose sur une promesse de participation que son architecture même rend inopérante.
Les comités de bassin comptent entre 80 et 190 membres, répartis en trois collèges : collectivités (40 %), usagers (40 %), État (20 %). Le collège « usagers » regroupe des chambres d'agriculture, des fédérations de pêche, des industriels, des associations de consommateurs et quelques associations environnementales. Aucune habitante, aucun habitant ordinaire n'y siège.
Le comité adopte le SDAGE, document de planification stratégique du bassin. Mais les orientations techniques sont préparées par les services de l'agence de l'eau, et les débats au sein du comité portent rarement sur le fond : les délibérations entérinent des compromis négociés en amont entre les grands usagers. Le vote, quand il a lieu, ne fait qu'enregistrer un accord déjà scellé ailleurs.
Le rapport du Sénat « Éviter la panne sèche » (2022) observe que « seuls quelques initiés sont capables de maîtriser les nombreux paramètres en jeu » et que les élus locaux « n'interviennent bien souvent qu'en bout de chaîne, pour valider formellement des orientations dessinées par les techniciens ».
L'agriculture irriguée consomme près de 57 % de l'eau en été (Sénat, 2022), mais les irrigants ne cultivent que 7 % des surfaces agricoles. Leur poids dans les comités de bassin est pourtant déterminant, notamment via les chambres d'agriculture. Une minorité d'usagers oriente ainsi le partage d'un commun dont dépend toute la population du bassin.
Un mot de vocabulaire, pour lever toute ambiguïté : j'emploie « collège usagers » au sens institutionnel des comités de bassin et des CLE, qui est son nom officiel et que je conserve tel quel ; quand je parle des personnes qui vivent avec l'eau, je dis « habitantes et habitants ».
La Commission Locale de l'Eau est composée d'au moins 50 % d'élus, 25 % d'usagers et associations, et au plus 25 % de représentants de l'État. Elle élabore le SAGE, document opposable aux tiers dans sa partie réglementaire.
En 2024, la France compte 202 SAGE, couvrant environ 55 % du territoire ; 82 % sont en phase de mise en œuvre. La couverture est donc incomplète et la mise en œuvre lente : certains SAGE sont en élaboration depuis plus de quinze ans.
La CLE est le niveau où la délibération pourrait réellement avoir lieu : l'échelle du sous-bassin est la plus pertinente pour les arbitrages concrets (prélèvements, pollution, aménagement). Mais la composition 50/25/25 favorise structurellement les élus et les administrations. Les associations d'usagers qui y siègent sont souvent les mêmes (fédérations de pêche, associations naturalistes) et ne représentent pas la diversité des habitantes et des habitants du bassin.
Surtout, le SAGE n'impose qu'un rapport de compatibilité aux documents d'urbanisme, pas de conformité. Cela signifie qu'un PLUi peut être « compatible » avec le SAGE tout en autorisant des projets qui en contredisent l'esprit. La portée réelle du SAGE dépend de la volonté politique locale : une force quand la mobilisation est vive, une faiblesse quand elle fait défaut.
La Commission Consultative des Services Publics Locaux est obligatoire dans les communes de plus de 10 000 habitants et les EPCI de plus de 50 000 habitants. Elle rassemble des élus, des associations d'usagers et des personnalités qualifiées. Son avis est requis avant toute délégation de service public.
Le mot clé est consultatif. La CCSPL émet des avis, mais l'assemblée délibérante (conseil municipal ou communautaire) n'est pas tenue de les suivre. Dans les faits, la revue Participations (Cairn, 2018) constate que « la fonction instrumentale et technique de la CCSPL finit par être consensuelle à tous les niveaux, conforme à l'usage attendu par les services concernés ». La CCSPL valide ce qui lui est présenté, faute de moyens d'investigation propres et de données indépendantes.
C'est pourtant le lieu le plus accessible pour les habitantes et les habitants : nul besoin d'être élu ni membre d'une fédération. Mais c'est aussi le moins puissant. Le paradoxe de la démocratie de l'eau en France tient dans cette inversion : plus l'instance est accessible, moins elle a de pouvoir.
Ce déficit démocratique n'est pas accidentel. Il résulte de mécanismes structurels que François Molle, Peter Mollinga et Philippus Wester (2009) rangent sous le terme d'« hydrocraties » (hydrocracies) : des systèmes d'administration où la technicité du sujet justifie la concentration du pouvoir entre les mains d'experts et de grands usagers.
Trois familles de confiscation opèrent simultanément.
La confiscation matérielle. L'eau est physiquement captée en amont par celles et ceux qui en ont les moyens (barrages, forages, méga-bassines). Les habitantes et les habitants situés en aval en subissent les conséquences sans avoir pris part à la décision. La logique amont-aval est une logique de pouvoir avant d'être une logique hydraulique.
La confiscation décisionnelle. Les instances d'administration (comités de bassin, CLE, CCSPL) sont formellement ouvertes, mais leur fonctionnement réel favorise les acteurs organisés, informés et dotés de temps (chambres d'agriculture, fédérations d'industriels, grands élus). L'habitante ou l'habitant ordinaire n'a ni le temps, ni l'information, ni la légitimité perçue pour y intervenir.
La confiscation cognitive. Le vocabulaire de l'eau est un rempart. SDAGE, SAGE, PAGD, DCE, DUP, PPRI, PGRI, GEMAPI : ce mur d'acronymes produit un effet d'exclusion qui n'a rien de naturel. Il est le résultat d'un cadrage technocratique des problèmes qui réduit les habitantes et les habitants au rang de spectateurs de décisions qui les concernent au premier chef.
Michel Callon, Pierre Lascoumes et Yannick Barthe (Agir dans un monde incertain, 2001) ont nommé ce phénomène la « double délégation » : l'habitant délègue au politique (qui ne comprend pas l'eau), et le politique délègue à l'expert (qui ne rend pas de comptes aux habitants). L'eau circule, mais la décision ne circule pas.
Penser la démocratie de l'eau par le bas, c'est-à-dire depuis l'habitant et le bassin versant, et non depuis les institutions, change la perspective. Quatre déplacements me paraissent décisifs.
La gouvernance polycentrée d'Elinor Ostrom fournit le cadre théorique. Ses huit principes de gestion des communs, dégagés de l'étude de centaines de communautés à travers le monde, montrent qu'une ressource partagée peut être prise en charge durablement si les usagers participent aux décisions qui les lient (principe 3), si les institutions s'emboîtent à plusieurs échelles (principe 8), et si le droit des communautés à s'auto-organiser est reconnu par les niveaux supérieurs (principe 7).
Elinor Ostrom dégage huit principes de conception pour la gestion durable des communs, parmi lesquels : « Collective-choice arrangements: Most individuals affected by the operational rules can participate in modifying the operational rules » et « Nested enterprises: Appropriation, provision, monitoring, enforcement, conflict resolution, and governance activities are organized in multiple layers of nested enterprises ». (Ostrom, Governing the Commons, 1990, Cambridge University Press, p. 90)
Appliqué à l'eau, ce cadre invite à prendre les décisions sur les prélèvements, la qualité et les usages à l'échelle du bassin versant, par les personnes qui vivent avec cette eau, dans des institutions qui s'emboîtent du ruisseau au fleuve.
Jürgen Habermas pose le principe fondateur de la démocratie délibérative : une décision est légitime non parce qu'elle résulte d'un vote majoritaire, mais parce qu'elle a été précédée d'un processus de discussion libre entre égaux.
« Just those action norms are valid to which all possibly affected persons could agree as participants in rational discourses. » (Habermas, Between Facts and Norms, 1996, MIT Press, principe (D), p. 107 ; éd. fr. Droit et démocratie : entre faits et normes, Gallimard, 1997)
Pour l'eau, cela invite à faire de la CCSPL non plus un lieu où l'on valide des rapports tout faits, mais un espace où l'on délibère réellement sur les choix : les investissements, la tarification, la protection des captages, l'avenir du service. Les « forums hybrides » décrits par Callon, Lascoumes et Barthe (2001) offrent un modèle concret : des arènes où experts, profanes et acteurs débattent ensemble, où l'incertitude scientifique est reconnue, où le cadrage du problème est discuté et non imposé.
Pierre Dardot et Christian Laval (Commun, 2014) apportent une précision qui change l'angle : le commun tient moins d'une propriété de la ressource que d'une activité. L'eau ne devient un commun du vivant que si des institutions délibératives la régissent comme tel.
« C'est seulement l'activité pratique des hommes qui peut rendre des choses communes. » (Dardot et Laval, Commun, 2014, La Découverte, p. 49)
Cette distinction emporte une conséquence pratique. L'eau ne forme pas un commun « par nature » qu'il suffirait de protéger ; elle relève d'une construction politique, qui s'institue. Inscrire l'eau comme bien commun dans la Constitution (une mesure portée par le programme de l'Avenir En Commun) est nécessaire, mais ne suffit pas. Ce qui institue réellement l'eau comme commun, ce sont les assemblées, les règles, les arbitrages, la délibération. Sans institutions délibératives à l'échelle du bassin versant, le statut constitutionnel reste une déclaration d'intention.
La littérature l'avait pressenti avant le droit. Jean Giono, dans Le Chant du monde (1934), fait du fleuve un personnage qui relie les vivants bien plus qu'il ne les sépare : l'eau y est ce autour de quoi une communauté se noue, ou se défait. On ne protège pas une rivière comme on met une chose sous cloche ; on l'institue en commun par les liens et les règles que les riverains tissent autour d'elle.
La logique actuelle de l'administration de l'eau est descendante : l'État fixe des objectifs (DCE, bon état 2027), les agences de l'eau les déclinent en SDAGE, les CLE les traduisent en SAGE, les communes les appliquent (ou non) dans les PLUi.
Une démocratie de l'eau réelle inverse le mouvement. Les connaissances les plus fines sur l'eau sont locales : c'est le riverain qui sait où le ruisseau déborde, c'est l'agriculteur qui connaît les sols, c'est l'habitant qui vit avec la qualité de son eau. La délibération gagnerait à partir de ce savoir situé, à remonter vers le sous-bassin (CLE), puis vers le grand bassin (comité), puis vers le niveau national.
La conformité ascendante est le principe juridique qui rend cette logique opérante : ce qui est décidé à l'échelle locale (protection d'une zone humide, débit réservé d'un cours d'eau, interdiction d'un prélèvement) s'impose aux niveaux supérieurs. Le SAGE protège, le PLUi se conforme, le SCoT intègre, le SDAGE consolide.
Inverser le mouvement ne revient pas à placer les communes sous la tutelle du bassin. Deux pouvoirs distincts coexistent : à l'assemblée de bassin versant la protection de la ressource, à la commune et à sa régie le service opérationnel, avec sa libre administration préservée. La démocratie du bassin protège les communes, elle ne les met pas sous tutelle. L'articulation précise de ces deux pouvoirs, le cliquet qui rend les protections irréversibles et les cas limites (Strasbourg, Paris, Marseille, communes alimentées par un autre bassin) sont détaillés dans Gouvernance unifiée : grand cycle, petit cycle, bassin versant.
Aujourd'hui, le rapport est inversé : le SAGE n'impose qu'une compatibilité au PLUi, c'est-à-dire une cohérence d'ensemble qui laisse une marge d'interprétation. La conformité, elle, imposerait une traduction fidèle et opposable. Le décret n° 2024-1098 du 2 décembre 2024 fait un pas timide en intégrant les zones humides du SAGE dans les documents graphiques du PLU, mais le principe général reste celui de la compatibilité.
Cette analyse conduit à une conclusion. Les propositions du livret AEC sur l'eau vont dans le bon sens (gestion publique, participation citoyenne, règle bleue, eau bien commun constitutionnel), mais elles restent pensées par le haut. Elles proposent un « haut-commissariat à l'eau » (mesure 5), un renforcement des comités de bassin (mesure 18), une tarification progressive (mesure 9). Ce sont des mesures nécessaires, mais elles ne renversent pas la logique.
Ce qui manque, c'est la base : des assemblées de bassin versant délibératives (et non seulement consultatives), avec tirage au sort pour briser l'entre-soi, avis conforme (et non consultatif) sur les décisions qui affectent la ressource, et une réelle conformité ascendante qui donne force juridique aux décisions prises localement.
La démocratie de l'eau tient moins d'un « parlement de l'eau » au sommet que d'une multitude de lieux de délibération, emboîtés du ruisseau au fleuve, où celles et ceux qui vivent avec l'eau décident de son avenir.
Pour répondre à ces blocages, je voudrais esquisser, à titre de point de vue d'hydrologue, l'architecture délibérative dont l'absence est pointée ci-dessus : quatre échelons emboîtés qui prendraient la place des institutions existantes.
Échelon 1 (sous-bassin versant). Des assemblées de bassin versant composées d'habitantes et d'habitants tirés au sort sur les listes électorales, avec un collège séparé d'avis consultatif pour les collectivités et les associations. Les représentants d'intérêts organisés sont auditionnés, ils ne composent pas l'assemblée. C'est la réponse directe à la confiscation décisionnelle analysée plus haut.
Échelon 2 (bassin intermédiaire). Des comités de bassin rénovés dont les membres sont délégués par les assemblées locales, et non nommés d'en haut. Ils assurent la cohérence entre sous-bassins et l'arbitrage des conflits.
Échelon 3 (grand bassin). Les agences de l'eau sont refondées en Agences du Cycle de l'Eau, autorités publiques indépendantes hors tutelle ministérielle et préfectorale, qui intègrent toutes les missions dispersées du cycle (police de l'eau, milieux aquatiques, inondations, eaux pluviales, eau potable, assainissement, contrôle sanitaire). Le plafond mordant est supprimé.
Échelon 4 (national). Un Haut-Commissariat à l'eau, autorité interministérielle, fixe le cap (règle bleue, objectifs nationaux, solidarité entre bassins) sans se substituer aux décisions locales de protection. Un Haut Conseil de l'eau, instance scientifique indépendante, garantit un observatoire national renforcé du cycle de l'eau.
Trois mécanismes verrouillent le système : l'avis conforme des assemblées sur toute décision affectant le cycle local de l'eau, le droit d'auto-saisine sur les Agences, et la conformité ascendante (les décisions locales de protection ne peuvent être annulées par les échelons supérieurs). Les comités de bassin et les CLE actuels sont supprimés et remplacés par cette architecture après une phase transitoire.
Le paradoxe identifié dans cette note (plus l'instance est accessible, moins elle a de pouvoir) se trouve ainsi levé : les nouvelles assemblées seraient à la fois accessibles (tirage au sort, nul besoin d'être élu ni membre d'une fédération) et dotées d'un pouvoir réel (avis conforme, conformité ascendante).
