En France, l'eau est régie par un empilement de textes qui s'étalent sur soixante ans. Ce n'est pas un hasard : chaque loi est venue combler les manques de la précédente. Comprendre cet empilement, c'est comprendre comment la protection de l'eau est devenue, lentement, un objectif juridique, et pourquoi elle reste, souvent, un objectif non atteint. Je vous propose ici une lecture d'hydrologue, attentive moins à la lettre des articles qu'à ce qu'ils permettent, ou interdisent, sur le terrain.
La prise en charge de l'eau en France repose sur quatre textes fondateurs : la loi de 1964, la loi de 1992, la directive cadre européenne de 2000 et la LEMA de 2006. Chacun est né d'un constat d'échec du précédent. C'est cette généalogie, plus que le détail des dispositifs, qui éclaire la logique de l'ensemble.
En 1964, l'eau n'a pas de cadre institutionnel unifié : les rivières relèvent du droit civil, la pollution est traitée par la police sanitaire, et personne ne planifie à l'échelle des bassins. En 1992, les institutions existent mais l'eau n'a pas de statut juridique clair, et la planification locale manque d'outils opposables. En 2000, l'Europe constate que les approches nationales ont échoué à enrayer la dégradation des milieux aquatiques. En 2006, la France doit transposer la directive européenne et moderniser une architecture qui a déjà quarante ans.
Ce mouvement n'est pas linéaire. Il est fait d'avancées, de reculs, de compromis. Mais la tendance de fond me paraît claire : l'eau passe progressivement du statut de ressource exploitable à celui de patrimoine commun protégé. Le juriste Henri Smets parle à ce propos d'une « lente émergence d'un droit de l'eau » qui n'achève jamais vraiment sa course (Smets, 2011). Encore faut-il préciser que ce droit, à mesure qu'il se sophistique, perd parfois en force ce qu'il gagne en finesse.
La loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution est le texte fondateur. Elle rompt avec l'administration classique de l'eau, par département et par commune, pour l'organiser selon une logique hydrographique : le bassin versant. C'est, à mes yeux, l'acte de naissance d'une idée juste, dont les conséquences institutionnelles ne seront pourtant jamais tirées jusqu'au bout.
Trois créations majeures en découlent.
Les six agences de l'eau, appelées à l'époque « agences financières de bassin », sont des établissements publics dotés d'une autonomie financière. Elles perçoivent des redevances auprès des usagers de l'eau et les redistribuent sous forme d'aides. C'est la première application en France du principe pollueur-payeur appliqué à l'eau, près de trente ans avant que l'Union européenne n'en fasse un pilier de sa politique.
Les six comités de bassin, surnommés « parlements de l'eau », rassemblent des élus, des usagers et des représentants de l'État. Ils définissent les orientations de la politique de l'eau dans chaque bassin. Le surnom est flatteur ; j'aurai l'occasion de dire pourquoi il me paraît trompeur.
Le Comité national de l'eau, organe consultatif placé auprès du Premier ministre, assure la coordination nationale.
L'intuition de 1964 est remarquable : l'eau ne se prend pas en charge à la limite administrative du département, elle se prend en charge là où elle coule. Mais la loi ne fixe pas d'objectifs de qualité mesurables, ne crée pas de planification locale et ne donne pas de statut juridique à l'eau elle-même. En soixante ans, ces trois lacunes seront comblées par les textes suivants, sans jamais que l'édifice ne soit repensé d'un bloc.
La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau franchit un cap conceptuel décisif. Son article 1er pose une formule restée fondatrice :
« L'eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d'intérêt général. »
(Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, art. 1er ; aujourd'hui codifié à l'article L. 210-1 du Code de l'environnement)
Cette déclaration n'est pas seulement symbolique. Elle fonde juridiquement la primauté de la protection sur l'exploitation, et elle réunit toutes les catégories d'eau, superficielles, souterraines, côtières, sous un même statut. Je note au passage que le législateur retient ici la notion de « patrimoine commun de la nation », et non celle de commun au sens où l'entendent Pierre Dardot et Christian Laval : un patrimoine se conserve et se transmet, un commun s'institue et se pratique. La nuance n'est pas que théorique, elle pèse sur tout ce qui suit.
La loi crée deux outils de planification qui structurent encore aujourd'hui la politique de l'eau.
Le SDAGE (schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux) est le document de planification stratégique à l'échelle de chaque grand bassin hydrographique. Élaboré par le comité de bassin et approuvé par le préfet coordonnateur de bassin, il fixe les grandes orientations et les objectifs de qualité pour quinze ans, durée ramenée à six ans après la directive cadre. Le SDAGE s'impose aux décisions administratives prises dans le domaine de l'eau.
Le SAGE (schéma d'aménagement et de gestion des eaux) est la déclinaison locale du SDAGE, à l'échelle d'un sous-bassin versant. Il est piloté par une commission locale de l'eau (CLE), instance qui rassemble des élus (au moins 50 %), des usagers et associations (au moins 25 %) et des représentants de l'État (au plus 25 %). Le SAGE est partiellement opposable : son règlement s'impose aux tiers, et les documents d'urbanisme doivent être compatibles avec lui.
La loi de 1992 est la première à donner à l'eau un statut juridique explicite et à organiser une planification emboîtée, du SDAGE au SAGE. Mais elle reste une loi nationale : rien ne garantit la convergence entre les six bassins, et les objectifs de qualité ne sont assortis d'aucune échéance contraignante. Une intention sans calendrier, en somme, à laquelle l'Europe viendra fixer une date.
La directive cadre européenne sur l'eau (directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000) change la donne en imposant ce qui manquait depuis 1964 : un objectif mesurable assorti d'une échéance. Son article 4 fixe le bon état écologique et chimique de toutes les masses d'eau de l'Union au plus tard en 2015.
Deux principes structurent ce texte.
Le principe de non-dégradation interdit de détériorer l'état d'une masse d'eau. Tout projet d'aménagement, d'urbanisation ou d'activité économique doit démontrer qu'il ne dégrade pas la qualité de l'eau. Ce principe est plus exigeant qu'il n'y paraît : il ne suffit pas de ne pas polluer davantage, il faut aussi ne pas empêcher la reconquête du bon état. La Cour de justice de l'Union européenne en a tiré, dans son arrêt Weser du 1er juillet 2015 (aff. C-461/13), une lecture stricte : tout projet susceptible de provoquer la dégradation d'une seule composante de l'état d'une masse d'eau doit en principe être refusé. C'est l'un des leviers contentieux les plus puissants, et l'un des plus méconnus.
La participation du public est rendue obligatoire. Les habitantes et les habitants doivent être consultés sur les plans de prise en charge de l'eau, en France lors de la révision des SDAGE. C'est la première fois qu'un texte européen impose une dimension démocratique à la politique de l'eau. J'insiste sur le mot : il s'agit de consultation, non de délibération, et l'écart entre les deux est exactement ce qui sépare une participation de façade d'un pouvoir réel.
La directive organise la prise en charge par « districts hydrographiques », qui correspondent en France aux grands bassins. Chaque district doit produire un plan de gestion, dont le SDAGE est la traduction française, et un programme de mesures, révisés tous les six ans.
La directive a été transposée en droit français par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004, qui a réécrit l'article L. 212-1 du Code de l'environnement. Les premiers SDAGE « nouvelle génération » ont été adoptés en 2009 pour la période 2010-2015.
Le résultat est connu : en 2015, la France était très loin du bon état de toutes ses masses d'eau. Des reports d'échéance ont été accordés, possibles deux fois six ans, soit jusqu'en 2027 au maximum. En 2027, l'objectif ne sera toujours pas atteint pour de nombreuses masses d'eau, et la Commission européenne pourra engager des procédures d'infraction contre les États membres défaillants. Une date butoir n'a de valeur que si l'on accepte d'en payer le prix politique ; à mon sens, c'est précisément ce que la France a différé pendant un quart de siècle.
La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA) parachève l'architecture. Elle ne crée pas de nouvelle institution mais rénove le cadre hérité de 1964 et 1992 pour l'adapter aux exigences de la directive cadre.
Ses apports principaux sont les suivants.
Le droit à l'eau est reconnu pour la première fois en droit français. Inscrit à l'article L. 210-1 du Code de l'environnement, il dispose, dans sa rédaction issue de la LEMA :
« Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l'usage de l'eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous. »
(Code de l'environnement, art. L. 210-1, al. 2, dans sa rédaction issue de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006)
Reconnaître un droit ne suffit pas à le rendre effectif. La formule « dans des conditions économiquement acceptables par tous » est restée longtemps sans dispositif d'application : ce n'est que par étapes, jusqu'à la généralisation de la tarification sociale et l'inscription de l'accès aux usages essentiels, que le législateur a commencé à lui donner corps. Un droit proclamé n'est, tant qu'il n'est pas armé, qu'une promesse adressée à celles et ceux qui en ont le moins besoin.
La LEMA crée l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public chargé de la connaissance et de la surveillance des milieux aquatiques, du soutien technique aux acteurs et de la police de l'eau. L'ONEMA a été intégré à l'Agence française pour la biodiversité (AFB) en 2017, elle-même devenue l'Office français de la biodiversité (OFB) en 2020.
Les redevances des agences de l'eau sont réformées pour mieux refléter les pressions exercées sur la ressource : prélèvements, pollutions diffuses, imperméabilisation.
La LEMA renforce les SAGE en élargissant leur champ et en consolidant leur opposabilité. Elle introduit aussi l'adaptation au changement climatique dans la prise en charge de l'eau, un ajout que je tiens pour visionnaire à l'échelle de 2006.
La compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations), bien qu'elle ne soit formellement créée que par la loi MAPTAM de 2014 et la loi NOTRe de 2015, s'inscrit dans la continuité de la LEMA : elle confie aux intercommunalités la responsabilité de l'entretien des cours d'eau, de la prévention des inondations et de la restauration des écosystèmes aquatiques. Elle est devenue obligatoire pour les intercommunalités au 1er janvier 2018.
L'architecture juridique de l'eau en France s'organise en deux pyramides parallèles qui se croisent au niveau du PLUi.
La pyramide « eau » descend de la directive cadre vers le SDAGE, puis du SDAGE vers le SAGE. Chaque document doit être compatible avec le document supérieur.
La pyramide « urbanisme » descend des lois nationales vers le SRADDET (schéma régional), puis vers le SCoT (schéma de cohérence territoriale), puis vers le PLU ou PLUi. Chaque document doit également être compatible avec le document supérieur.
Le PLUi est le point de convergence : il doit être simultanément compatible avec le SCoT, et par transitivité avec le SRADDET, avec le SDAGE et avec le SAGE lorsqu'il existe. C'est au niveau du PLUi que les objectifs de qualité de l'eau se traduisent, ou non, en règles d'urbanisme concrètes : obligations d'infiltration, protection des zones humides, limitation de l'imperméabilisation, prescriptions de gestion à la source.
Deux notions juridiques sont essentielles pour apprécier la solidité de cette pyramide.
La compatibilité impose au document inférieur de ne pas compromettre les objectifs du document supérieur, mais lui laisse une marge d'interprétation dans les modalités. Le PLUi doit être compatible avec le SAGE : il ne peut pas autoriser de projets qui contredisent les objectifs du SAGE, mais il n'est pas tenu de les reprendre mot pour mot.
La conformité impose le respect strict, sans marge d'interprétation. Le permis de construire doit être conforme au règlement du PLU : aucune dérogation possible.
C'est là que le bât blesse. Le rapport entre le SAGE et le PLUi est un rapport de compatibilité, non de conformité. Un PLUi peut donc être « compatible » avec un SAGE tout en autorisant des projets qui en contredisent l'esprit. Les rédacteurs des PLUi lisent rarement le SAGE, et les animateurs de SAGE n'ont aucun levier direct sur le PLUi. À mon sens, c'est dans cet interstice juridique, plus que dans aucune carence de texte, que se perd l'essentiel de la protection promise en amont.
Les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI) échappent à cette logique de compatibilité : ce sont des servitudes d'utilité publique, annexées au PLU, qui s'imposent directement aux autorisations d'urbanisme. La note Risques liés à l'eau examine pourquoi cette approche, centrée sur la crue de rivière, laisse dans l'ombre le risque de ruissellement urbain.
Cette architecture juridique n'est pas réservée aux spécialistes. Plusieurs outils sont directement accessibles, et c'est sans doute le message le plus utile de cette note.
Le SAGE est opposable. Si un projet d'aménagement contredit le règlement d'un SAGE, il est possible de le contester devant le tribunal administratif. En 2024, la France compte 202 SAGE couvrant environ 55 % du territoire.
Le PLU est consultable. Toute habitante, tout habitant peut consulter le PLU de sa commune, vérifier les prescriptions relatives à l'eau (zonage pluvial, obligations d'infiltration, protection des zones humides) et participer aux enquêtes publiques lors de ses révisions.
Le RPQS (rapport sur le prix et la qualité du service) est public. Chaque collectivité compétente en eau potable ou en assainissement doit produire chaque année ce document, qui contient des indicateurs de performance : rendement du réseau, conformité des rejets, état du patrimoine. Les données sont consolidées au niveau national par le SISPEA.
Les consultations publiques sur les SDAGE sont ouvertes à tous. Lors de la révision du SDAGE, tous les six ans, une consultation publique est organisée. C'est le moment où les habitantes et les habitants peuvent peser sur les orientations stratégiques de la politique de l'eau de leur bassin.
Le principe de non-régression est invocable. Depuis la loi pour la reconquête de la biodiversité du 8 août 2016, une protection environnementale acquise ne peut pas être abaissée par un texte ultérieur. Le Code de l'environnement le formule ainsi :
« Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »
(Code de l'environnement, art. L. 110-1, II, 9°, issu de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016)
Si un projet de révision de SAGE, de PLU ou d'arrêté de protection de captage réduit des protections existantes, ce principe peut être invoqué devant le juge administratif. Encore faut-il que les habitantes et les habitants sachent qu'il existe : c'est tout l'objet de cette note que de le faire savoir.
Malgré sa sophistication, cette architecture comporte des failles structurelles, que je crois plus politiques que juridiques.
La compatibilité est un maillon faible. Tant que le rapport entre le SAGE et le PLUi reste un rapport de compatibilité, et non de conformité, les objectifs de protection de l'eau peuvent être dilués à chaque étage de la pyramide. Le décret n° 2024-1098 du 2 décembre 2024 fait un pas timide en intégrant les zones humides du SAGE dans les documents graphiques du PLU, mais le principe général n'a pas changé.
La couverture territoriale est incomplète. 55 % du territoire seulement est couvert par un SAGE. Les 45 % restants n'ont aucune planification locale de l'eau opposable.
La démocratie de l'eau fait défaut. Les comités de bassin et les CLE sont des instances de représentation institutionnelle, non de délibération. Les habitantes et les habitants n'y siègent pas directement. La note Démocratie de l'eau examine en détail ce déficit et les pistes pour y remédier.
L'échéance de 2027 ne sera pas tenue. Plus de vingt-cinq ans après la directive cadre, la France reste loin du bon état de toutes ses masses d'eau. Les reports d'échéance se succèdent, les dérogations se multiplient, et les pressions agricoles, industrielles et urbaines continuent de dégrader la ressource.
La fragmentation des compétences persiste. La gestion des eaux pluviales urbaines est une compétence communale ou intercommunale, la GEMAPI est portée par les intercommunalités, la police de l'eau relève de l'État. Cette dispersion, identifiée par le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD, 2017) comme un obstacle majeur, n'a pas été résolue. Tant que le petit cycle et le grand cycle de l'eau resteront administrés séparément, aucune pyramide de documents, si bien faite soit-elle, ne suffira à réunir ce que la nature, elle, ne sépare jamais.
| Date | Texte | Apport principal |
|---|---|---|
| 1964 | Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 | Prise en charge par bassin, agences de l'eau, comités de bassin, principe pollueur-payeur |
| 1992 | Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 | L'eau « patrimoine commun de la nation », SDAGE, SAGE, CLE |
| 2000 | Directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 | Bon état des eaux en 2015 (art. 4), non-dégradation, participation du public |
| 2004 | Loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 | Transposition de la directive cadre (art. L. 212-1 du Code de l'environnement) |
| 2006 | Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 (LEMA) | Droit à l'eau, ONEMA, réforme des redevances, adaptation au changement climatique |
| 2014-2015 | Lois MAPTAM et NOTRe | Création de la compétence GEMAPI (obligatoire au 1er janvier 2018) |
| 2016 | Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 | Principe de non-régression (art. L. 110-1, II, 9°, du Code de l'environnement) |
