Les rapports et les colloques parlent de « gouvernance de l'eau ». Le mot semble neutre, technique, presque modeste, il ne dit que la manière d'organiser la décision. Sous son air de méthode, « gouvernance » opère pourtant un déplacement, il remplace la question de qui décide par celle de comment coordonner, et par là il escamote ce qui, avec l'eau, importe le plus, le pouvoir. Ces pages lui préfèrent « démocratie de l'eau », choix qui demande à être expliqué plutôt qu'asséné.
Le mot governance est ancien en anglais, mais son sens actuel, comme référentiel de politique publique, est récent. Il naît à la fin des années 1980 dans le vocabulaire des institutions internationales. Le rapport de la Banque mondiale Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth (1989) en est l'acte de naissance, il diagnostique à la racine des difficultés du développement africain une « crise de la gouvernance » et fait de la réforme des institutions le levier du redressement. Le terme sert d'abord de condition à l'aide, la good governance comme contrepartie des prêts, puis se diffuse à l'ONU, à l'Union européenne, à l'OCDE, et gagne dans les années 1990 tous les champs de l'action publique.
Ce que « gouvernance » nomme, la science politique l'a précisé de longue date. Le terme désigne une manière de concevoir l'action publique distincte du gouvernement, une coordination horizontale d'acteurs publics et privés qui produirait des décisions par ajustement mutuel plutôt que par l'exercice d'un pouvoir assumé. Bob Jessop en donne la définition de référence, la gouvernance est l'auto-organisation, opposée à la fois au marché et à la hiérarchie de l'État.
« self-organizing interpersonal networks, negotiated inter-organizational coordination, and de-centred, context-mediated inter-systemic steering » ; la gouvernance est « the self-organized steering of multiple agencies, institutions, and systems that are operationally autonomous from one another yet structurally coupled due to their mutual interdependence ». Dans le champ de l'eau, cette notion s'installe avec les Principes de l'OCDE sur la gouvernance de l'eau (2015), douze principes adoptés par le Conseil de l'OCDE le 13 mai 2015 puis entérinés au niveau ministériel le 4 juin, et endossés par plus de cent soixante-dix gouvernements et groupes de parties prenantes. Ces principes couvrent l'ensemble du cycle des politiques de l'eau, de l'eau potable à l'assainissement, des inondations aux eaux pluviales, et posent la coordination multi-acteurs, la participation des parties prenantes et l'intégrité comme leviers d'une gestion « efficace, efficiente et inclusive ». Le vocabulaire de la gouvernance de l'eau est aujourd'hui celui des institutions elles-mêmes.
Le reproche adressé à ce mot n'est pas qu'il désignerait une chimère. La coordination qu'il nomme est bien réelle, l'action publique se fait désormais en réseau, l'État n'y est plus seul, les collectivités, les entreprises délégataires, les associations et les usagers organisés participent à la décision. Refuser le mot ne ferait pas disparaître cette réalité. Le reproche porte ailleurs, sur ce que le mot fait à la question du pouvoir.
Plusieurs politistes montrent que « gouvernance » présente l'avantage rhétorique de faire disparaître la question de qui commande, en la remplaçant par celle, apparemment technique, de comment coordonner. Guy Hermet, Ali Kazancigil et Jean-François Prud'homme (La gouvernance. Un concept et ses applications, 2005) analysent le terme comme un mot qui présente la décision comme une affaire de méthode et d'expertise, là où elle engage des rapports de force et des choix de répartition. Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (Gouverner par les instruments, 2004) rangent la gouvernance parmi les instruments d'action publique qui portent, par leur seule forme, une théorie du pouvoir, ici un pouvoir qui préfère ne pas se nommer.
Ces trois lectures convergent sur le même constat : la « gouvernance » déplace l'attention, de la question du pouvoir, qui décide et au nom de quoi, vers celle de la coordination, comment associer les parties prenantes. Par ce déplacement, elle soustrait au débat public des arbitrages qui devraient lui revenir. Ce trait porte un nom, la dépolitisation.
Il faut cependant préciser aussitôt de quelle gouvernance il est question, car le mot recouvre deux usages qu'il serait injuste de confondre. Il y a d'un côté un concept d'analyse précis, la gouvernance polycentrée théorisée par Elinor et Vincent Ostrom, des centres de décision multiples, semi-autonomes, opérant à des échelles emboîtées et liés par des règles communes. Ce concept décrit des mécanismes réels et souvent souhaitables, à l'échelle d'un bassin versant qu'aucune autorité unique ne peut piloter à elle seule. Et il y a de l'autre côté le mot-référentiel diffusé par les institutions internationales, dont la fonction est en partie normative et légitimante. La critique de la dépolitisation vise le second usage, pas le premier. Décrire la circulation de l'eau entre l'atmosphère, les sols, les nappes et les rivières comme un système polycentrique reste juste ; habiller en « gouvernance participative » un dispositif qui donne la parole sans céder le pouvoir de décider relève de l'écran.
C'est ici que la controverse cesse d'être un débat de mots. Sherry Arnstein, dans un article resté célèbre (« A Ladder of Citizen Participation », 1969), propose une échelle pour mesurer ce que participer veut dire réellement. Les barreaux du bas relèvent de la non-participation, ceux du milieu, l'information, la consultation, la conciliation, forment une participation de façade où la parole est donnée sans que rien du pouvoir de décider ne change de mains, et seuls les barreaux du haut, le partenariat, le pouvoir délégué, le contrôle par les habitantes et les habitants, redistribuent effectivement la décision.
« There is a critical difference between going through the empty ritual of participation and having the real power needed to affect the outcome of the process. […] participation without redistribution of power is an empty and frustrating process for the powerless. » Appliquée à l'eau, cette grille éclaire les dispositifs que la gouvernance met en avant. La consultation du public imposée par la directive-cadre européenne, l'avis des commissions consultatives des services publics locaux, les enquêtes publiques se situent au milieu de l'échelle. Des avis sont recueillis, des registres remplis, des réunions tenues, et il devient possible d'affirmer que le public a été associé. La décision, elle, reste prise ailleurs.
Ces pages disent « démocratie de l'eau », pas « gouvernance de l'eau ». Ce choix ne condamne pas l'analyse de la gouvernance polycentrée, qui reste précieuse pour comprendre comment s'articulent les échelles de l'eau, du sous-bassin au grand bassin. La réserve porte sur le mot quand il sert de référentiel gestionnaire, parce qu'alors il déplace la seule question qui décide de tout, qui a le pouvoir sur l'eau.
Décider qui prélève, combien, en amont ou en aval, décider qui supporte le coût d'une pollution et qui profite d'un aménagement, ce ne sont pas des problèmes de coordination entre acteurs de bonne volonté, mais des choix de partage, où l'intérêt des uns se paie de la contrainte des autres. Appeler cela « gouvernance » revient à habiller ces arbitrages en procédures, et donc à soustraire au débat public ce qui devrait lui revenir. Appeler cela « démocratie » remet au centre la question du pouvoir et de sa redistribution.
Le déplacement de vocabulaire a une traduction concrète, mesurable sur l'échelle d'Arnstein. Une gouvernance participative, généreuse en dispositifs et avare en redistribution, se tient au milieu de l'échelle. Une démocratie de l'eau vise le haut, un pouvoir de décision qui revienne effectivement à celles et ceux dont l'eau dépend, jusqu'à l'avis conforme, jusqu'au contrôle réel du service. L'écart entre les deux mots mesure la distance entre une politique qui consulte et une politique qui décide ensemble, et c'est cette seconde que le mot « démocratie » maintient en vue là où « gouvernance » tend à l'effacer.
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