Dans les textes qui décrivent les institutions de l'eau, un mot revient sans cesse : « usager ». Il paraît neutre, technique, presque anodin. Il ne l'est pas. « Usager » nomme la personne par son rapport à un service, celui de l'eau potable, celui de l'assainissement, et dans les instances de bassin il en vient à désigner surtout des intérêts économiques organisés plutôt que la population. Face à lui, un autre mot dit tout autre chose : « habitant », celui qui vit un territoire, qu'il consomme beaucoup, peu, ou pas du tout le service. Ces pages emploient les deux, à des places différentes, et ce partage mérite d'être explicité.
« Usager » est d'abord un mot du service public. Il désigne la personne dans sa relation à une prestation fournie par une administration ou son délégataire. La sociologie de l'action publique a montré que ce mot recouvre en réalité des figures très différentes selon l'angle où l'observateur se place. Philippe Warin, dans les travaux qu'il a dirigés sur la modernisation des services publics, place l'usager « au cœur des réformes » sans jamais le figer dans un rôle unique, tour à tour assujetti, bénéficiaire, client ou partenaire (Warin dir., 1997). Jacques Chevallier parle de même, dès 1985, de « figures de l'usager » au pluriel, tant la notion est instable (Chevallier, 1985). Le mot ne vient d'ailleurs pas assorti d'une définition arrêtée dans les textes, il traduit des représentations distinctes selon les époques et les réformes.
Ce qui compte ici, c'est le point de départ commun à toutes ces figures. L'usager est toujours défini par un service dont il use. Il est en relation avec une prestation, une facture, un abonnement, un compteur. Le mot présuppose le service et situe la personne à son extrémité, du côté de qui consomme.
« Habitant » procède d'un tout autre geste. Il ne dit rien d'un service ni d'un usage, il dit un rapport à un lieu, le fait de vivre un territoire. Habiter un bassin versant, une commune, un quartier, une rue, ne présuppose rien quant aux volumes consommés ni aux sommes acquittées. Le mot rattache la personne à l'espace où elle vit et non au service qu'elle reçoit. C'est une différence de plan : l'un renvoie à une économie de la prestation, l'autre à une géographie du vécu.
La difficulté ne tient pas au mot pris isolément, elle tient à ce qu'il fait quand il s'installe dans les institutions de l'eau.
Dans les instances de bassin, « usager » n'est pas un terme innocent, c'est une catégorie de représentation. Le comité de bassin, souvent présenté comme le « parlement de l'eau », est composé de collèges définis par l'article L. 213-8 du code de l'environnement. Depuis la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, ce texte distingue deux catégories d'usagers, les non économiques et les économiques, chacune formant un collège distinct de vingt pour cent des sièges.
Le comité de bassin comprend, pour quarante pour cent, un premier collège d'élus et de collectivités ; pour vingt pour cent, un collège de « représentants des usagers non économiques de l'eau, des milieux aquatiques, des milieux marins et de la biodiversité, des associations agréées de protection de l'environnement et de défense des consommateurs et des instances représentatives de la pêche ainsi que de personnalités qualifiées » ; pour vingt pour cent, un collège de « représentants des usagers économiques de l'eau, des milieux aquatiques, des milieux marins et de la biodiversité ainsi que des organisations professionnelles » ; et pour vingt pour cent, un collège de représentants de l'État. À l'intérieur du collège des usagers économiques, la partie réglementaire du code organise à son tour la représentation par secteur, un ensemble pour l'agriculture, la sylviculture, la pêche, l'aquaculture, la batellerie et le tourisme, un autre pour les entreprises à caractère industriel et l'artisanat (code de l'environnement, articles D. 213-19-2 et D. 213-19-3). Autrement dit, quand une instance de l'eau parle d'« usagers économiques », elle désigne des intérêts constitués, industriels, agriculteurs, organisations professionnelles, sièges attribués à des fédérations et à des chambres. Les usagers non économiques, associations agréées et défense des consommateurs, forment l'autre versant, mais l'habitante ou l'habitant ordinaire, celui qui vit là et boit cette eau sans mandater personne, n'y est pas nommé comme tel. Il n'est présent qu'indirectement, par les associations de consommateurs ou de protection de l'environnement qui prétendent parler pour lui.
C'est là que le choix du mot devient un choix de représentation. « Usager », dans les instances de l'eau, ne désigne pas « celui qui boit l'eau du robinet », il désigne « celui dont l'usage de l'eau est assez organisé et pesant pour justifier un siège ». Le préleveur industriel, l'irrigant, le pisciculteur sont des usagers au sens plein du terme : ils usent de la ressource à grande échelle et sont représentés à ce titre. L'habitante et l'habitant, eux, constituent des usages diffus, sans porte-parole désigné. Réduire la personne à son rapport de consommation à un service fait pencher la représentation vers ceux dont la consommation est la plus grande et la mieux structurée.
« Habitant » corrige ce biais parce qu'il ne passe pas par le service. Il rend la personne à son territoire vécu et non à sa position dans une chaîne de prestation. Nommer les gens « habitantes et habitants » plutôt qu'« usagers », dans le contexte d'une décision sur l'eau, revient à refuser de faire dépendre leur légitimité à décider du volume qu'ils consomment. Personne n'a plus de droit sur l'eau d'un territoire parce qu'il en prélève davantage. Le glissement de vocabulaire commande qui se trouve au centre : le service et ses gros usagers, ou le lieu et ceux qui l'habitent. Ce déplacement rejoint celui que nous faisons lorsque nous préférons « habitantes et habitants » à « citoyen » pour dire qui appartient à un lieu plutôt que qui détient un statut (voir Habitantes et habitants, pas citoyen).
Ces pages gardent les deux mots, mais les rangent de part et d'autre d'une même ligne.
« Usager » est employé pour décrire les institutions telles qu'elles existent. C'est leur mot : celui du code de l'environnement, celui des collèges de bassin, celui des règlements de service et des rapports sur le prix et la qualité du service. Le refuser quand il s'agit du droit positif ou de la composition d'un comité de bassin serait inexact, ce serait maquiller le réel. Décrire le collège des usagers ou le règlement du service d'assainissement appelle ce terme, parce que c'est précisément ce que le texte institue : un rapport de consommation à un service, avec ses représentants attitrés du côté des usages économiques.
Pour parler du peuple, en revanche, de qui vit un territoire et de qui devrait décider de son eau, c'est « habitantes et habitants » qui s'impose, et « riverains » quand la proximité au cours d'eau ou à l'ouvrage fonde la légitimité à intervenir. Ces mots ne présupposent aucun service, aucune facture, aucune échelle de prélèvement. Ils désignent des gens attachés à un lieu, et c'est cet attachement, non leur consommation, qui semble fonder le droit de peser sur les décisions concernant l'eau du territoire.
Ce partage suit une règle simple : le vocabulaire de l'institution pour décrire l'institution, le vocabulaire du territoire vécu pour dire qui doit compter dans la décision. Employer « usager » partout reviendrait à naturaliser le point de vue des instances, comme si la personne n'existait jamais que par son abonnement. Employer « habitant » partout, y compris pour décrire un collège de bassin, serait tout aussi faux, un contresens sur ce que le droit organise réellement. Tenir les deux permet de décrire les institutions dans leurs mots et de rappeler, dans ceux-ci, que ceux qui vivent un territoire ne s'y réduisent pas à ce qu'ils y consomment.
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