Les réunions publiques sur l'eau abondent. Enquête publique, concertation préalable, atelier de quartier, débat public : les dispositifs qui invitent les habitantes et les habitants à s'exprimer se sont multipliés, au point que « participation » sonne désormais comme une évidence vertueuse. Le mot mérite un arrêt. Associer des personnes à une décision et leur donner le pouvoir de décider sont deux choses distinctes, et le premier terme recouvre trop souvent l'absence du second. « Participation » et « délibération » ne désignent pas le même geste, ni le même partage du pouvoir, et les confondre obscurcit la seule question qui compte : celle du pouvoir de trancher.
« Participation » désigne le fait d'associer des personnes à une décision qui, pour l'essentiel, se prend ailleurs. Informer, consulter, recueillir un avis, organiser un débat, ouvrir une enquête publique : autant de manières de faire entrer la parole des habitantes et des habitants dans le processus, sans pour autant leur transférer le pouvoir de trancher. La décision reste à l'autorité qui l'a engagée ; la participation en éclaire l'exercice, elle ne le partage pas nécessairement.
La portée réelle de ce mot a été mise à l'épreuve dès 1969 par Sherry Arnstein, dans un article devenu une référence de l'urbanisme et des sciences politiques, A Ladder of Citizen Participation. Arnstein y range les dispositifs participatifs sur une échelle de huit échelons, regroupés en trois niveaux : la non-participation (manipulation, thérapie), la coopération symbolique (information, consultation, conciliation) et enfin le pouvoir effectif des habitantes et des habitants (partenariat, délégation, contrôle). Son constat, formulé d'entrée, est tranchant.
"There is a critical difference between going through the empty ritual of participation and having the real power needed to affect the outcome of the process. [...] Participation without redistribution of power is an empty and frustrating process for the powerless." Pour Arnstein, la participation n'est pas une fin en soi mais un mot qui désigne, ou devrait désigner, une redistribution du pouvoir.
"Citizen participation is a categorical term for citizen power. It is the redistribution of power that enables the have-not citizens, presently excluded from the political and economic processes, to be deliberately included in the future." « Délibération » désigne autre chose. Délibérer, c'est peser ensemble les raisons, confronter les arguments, et décider au terme de cette confrontation. Le mot est au cœur de ce que la philosophie politique appelle la démocratie délibérative, théorisée notamment par Jürgen Habermas (Théorie de l'agir communicationnel, 1981 ; Droit et démocratie, 1992). L'idée centrale est que la légitimité d'une décision ne tient pas au seul décompte des voix mais à la qualité du processus de discussion qui l'a précédée : une décision est légitime si elle résulte d'un échange libre entre égaux, où chacun peut avancer ses raisons et contester celles des autres. Là où la participation peut se contenter de recueillir des avis, la délibération suppose que ces avis pèsent sur l'issue, et qu'une décision partagée en sorte.
Cette exigence renoue avec une distinction ancienne, que Bernard Manin a réexaminée dans Principes du gouvernement représentatif (1995). Manin rappelle que l'élection, longtemps tenue pour le procédé démocratique par excellence, sélectionne en réalité des élites plutôt qu'elle ne fait décider le peuple. Le procédé que la démocratie athénienne tenait pour proprement démocratique était le tirage au sort, l'élection relevant à ses yeux de l'aristocratie, le gouvernement des « meilleurs ». C'est cette généalogie que réactivent aujourd'hui les conventions et assemblées citoyennes : un panel tiré au sort, représentatif de la diversité sociale, formé par des experts contradictoires, délibère sur plusieurs mois et produit des décisions ou des recommandations. Yves Sintomer (Petite histoire de l'expérimentation démocratique, 2011) montre que le tirage au sort n'est pas un gadget récent mais une institution à l'histoire longue, dotée d'une légitimité propre : il produit mécaniquement une représentativité sociologique que l'élection, qui surreprésente les diplômés et les catégories supérieures, ne peut atteindre.
L'écart entre ce que la participation promet et ce qu'elle délivre est au coeur de la discussion. L'échelle d'Arnstein en fournit la grille : beaucoup de dispositifs présentés comme participatifs se logent dans les échelons inférieurs, information et consultation, où la parole est recueillie sans que le pouvoir de décider soit partagé. La participation d'apparence coexiste alors sans peine avec une décision prise ailleurs, en amont ou en aval de la réunion publique. Dans le domaine de l'eau, l'enquête publique offre un exemple courant : ouverte, encadrée, tracée, elle recueille les observations des habitantes et des habitants, mais l'autorité reste libre de passer outre l'avis du commissaire enquêteur, lui-même consultatif. La concertation préalable, la commission consultative des services publics locaux, le débat public relèvent souvent de la même logique, un droit d'être entendu qui n'emporte pas un pouvoir de décider.
Ces dispositifs ne sont pas pour autant sans valeur. Informer et consulter valent toujours mieux que décider dans le secret, et Arnstein elle-même ne condamne pas la consultation en tant que telle : elle en montre la limite, qui est de rester au bas de l'échelle si rien ne la prolonge. Le risque qu'elle pointe est celui d'un rituel, une participation qui donne le sentiment d'avoir associé les gens tout en préservant intact le monopole de la décision.
La démocratie délibérative répond à ce risque par un autre partage. Michel Callon, Pierre Lascoumes et Yannick Barthe (Agir dans un monde incertain, 2001) en donnent une formulation qui parle directement aux controverses de l'eau. Ils identifient une double dépossession de l'habitant : celui-ci délègue au politique par la représentation, et à l'expert par l'expertise. Leur réponse, les « forums hybrides », réunit experts, élus, associations et habitantes et habitants sur un pied d'égalité, autour d'une controverse que la science n'a pas tranchée, avec un cadrage du problème lui-même discuté plutôt qu'imposé. Le savoir expert y devient une contribution, non un arbitrage. La délibération assortie du tirage au sort pousse cette logique plus loin encore : en composant le panel au hasard, elle échappe à la surreprésentation sociale de l'élection ; en formant les participants par des expertises contradictoires, elle empêche qu'un seul point de vue confisque la décision. Ce sont, semble-t-il, les dispositifs les plus résistants à la captation, précisément parce qu'ils touchent au pouvoir de décider et non au seul droit d'être entendu.
Le mot retenu est « délibération » plutôt que « participation », et ce choix n'est pas cosmétique. « Participation » est trop accueillant : il englobe aussi bien l'information descendante que le contrôle effectif, et laisse dans l'ombre la seule question qui décide de sa portée, celle du pouvoir. Un dispositif peut être pleinement « participatif » au sens courant et rester, sur l'échelle d'Arnstein, un rituel sans effet sur l'issue. Le mot rassure sans engager.
« Délibération » retient ce que « participation » peut esquiver : peser ensemble les raisons et décider ensemble. Être consulté ne suffit pas ; encore faut-il que la confrontation des arguments pèse sur la décision, et que celle-ci se prenne au terme d'un processus partagé. Aussi, pour l'eau, l'enjeu n'est pas la multiplication des réunions publiques mais des formes où la décision se construit collectivement, en particulier les assemblées et conventions tirées au sort, où la représentativité et l'expertise contradictoire donnent au panel les moyens d'un vrai choix.
Ce déplacement de vocabulaire prolonge ceux qui conduisent du « bien commun » au « commun » (voir Commun, pas bien commun) et de « gouvernance » à démocratie (voir Gouvernance ou démocratie de l'eau). Dans les trois cas, le même souci : ne pas laisser un mot d'apparence consensuelle escamoter la question du pouvoir. Nommer « délibération » ce qu'il s'agit de construire, plutôt que « participation », rappelle que l'enjeu, pour l'eau, est bien de décider ensemble et non de figurer dans une réunion.
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