Cette architecture juridique n'est pas réservée aux spécialistes. Plusieurs outils sont directement accessibles aux habitantes et aux habitants, à condition de savoir qu'ils existent, ce qui est déjà la moitié du chemin. Mais les mêmes outils portent en creux les failles de l'édifice, si bien que dire ce qui est possible revient aussi à dire pourquoi cela ne suffit pas.
Le SAGE est opposable. Si un projet d'aménagement contredit le règlement d'un SAGE, il est possible de le contester devant le tribunal administratif ; en 2024, la France compte 202 SAGE couvrant environ 55 % du territoire. Le PLU, lui, est consultable par tout un chacun : chaque habitante et chaque habitant peut y vérifier les prescriptions relatives à l'eau, zonage pluvial, obligations d'infiltration, protection des zones humides, et participer aux enquêtes publiques lors de ses révisions. Le RPQS, rapport sur le prix et la qualité du service, est public : chaque collectivité compétente en eau potable ou en assainissement le produit annuellement, avec ses indicateurs de rendement du réseau, de conformité des rejets et d'état du patrimoine, les données étant consolidées au niveau national par le SISPEA. Les consultations sur les SDAGE, enfin, sont ouvertes à tous tous les six ans, moment où les orientations stratégiques du bassin peuvent être infléchies.
À ces outils s'ajoute un verrou de principe, le principe de non-régression, invocable depuis la loi pour la reconquête de la biodiversité du 8 août 2016 :
« Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »
(Code de l'environnement, art. L. 110-1, II, 9°, issu de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016)
Si un projet de révision de SAGE, de PLU ou d'arrêté de protection de captage réduit des protections existantes, ce principe peut être opposé devant le juge administratif. Encore faut-il, là aussi, que les habitantes et les habitants sachent qu'il existe.
Malgré sa sophistication, cette architecture comporte des faiblesses que je crois plus politiques que juridiques, et qui se tiennent entre elles. La première a déjà été nommée : la compatibilité est un maillon faible, et tant que le rapport du SAGE au PLUi reste de compatibilité et non de conformité, les objectifs de protection se diluent à chaque étage de la pyramide. Le décret n° 2024-1098 du 2 décembre 2024 fait un pas timide en intégrant les zones humides du SAGE dans les documents graphiques du PLU, mais le principe général n'a pas changé.
La deuxième faille aggrave la première : la couverture territoriale est incomplète. Ces 55 % couverts par un SAGE laissent 45 % du territoire sans aucune planification locale de l'eau opposable, si bien que le maillon faible n'existe même pas partout où il faudrait qu'il tienne. La troisième tient à la représentation : les comités de bassin et les commissions locales de l'eau sont des instances de représentation institutionnelle, non de délibération, et les habitantes et les habitants n'y siègent pas directement, ce qui vide en partie de leur portée les consultations mentionnées plus haut. La quatrième est une échéance qui ne sera pas tenue : plus de vingt-cinq ans après la directive cadre, la France reste loin du bon état de toutes ses masses d'eau, les reports se succèdent, les dérogations se multiplient, et les pressions agricoles, industrielles et urbaines continuent de dégrader la ressource ; en 2027, la Commission européenne pourra engager des procédures d'infraction contre les États défaillants. La dernière, enfin, boucle sur les précédentes : la fragmentation des compétences persiste. La gestion des eaux pluviales urbaines est communale ou intercommunale, la GEMAPI est portée par les intercommunalités, la police de l'eau relève de l'État, elle-même partagée entre l'instruction des DDT, la décision du préfet et le contrôle de l'OFB. Cette dispersion, identifiée par le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD, 2017) comme un obstacle majeur, n'a pas été résolue. Tant que le service de l'eau et la protection des milieux resteront administrés séparément, aucune pyramide de documents, si bien faite soit-elle, ne suffira à réunir ce que la nature, elle, ne sépare jamais.
| Date | Texte | Apport principal |
|---|---|---|
| 1964 | Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 | Prise en charge par bassin, agences de l'eau, comités de bassin, principe pollueur-payeur |
| 1992 | Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 | L'eau « patrimoine commun de la nation », SDAGE, SAGE, CLE |
| 2000 | Directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 | Bon état des eaux en 2015 (art. 4), non-dégradation, participation du public |
| 2004 | Loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 | Transposition de la directive cadre (art. L. 212-1 du Code de l'environnement) |
| 2006 | Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 (LEMA) | Droit à l'eau, ONEMA, réforme des redevances, adaptation au changement climatique |
| 2014-2015 | Lois MAPTAM et NOTRe | Création de la compétence GEMAPI (obligatoire au 1er janvier 2018) |
| 2016 | Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 | Principe de non-régression (art. L. 110-1, II, 9°, du Code de l'environnement) |
Cette page clôt la série sur l'architecture juridique de l'eau. Elle fait suite à la généalogie des quatre lois, la hiérarchie des documents et qui instruit, décide et contrôle.
