L'eau d'un projet d'aménagement se décide bien avant qu'on demande son avis au public : où l'on imperméabilise, où l'on infiltre, où l'on protège une zone humide, tout cela se joue au moment où le projet prend forme. Quand l'enquête publique s'ouvre, l'essentiel a déjà été arbitré. Le pouvoir d'influence, lui, se situe en amont, là où le projet se cadre encore.
Le constat tient en une phrase : ne gardez pas vos meilleurs arguments pour l'enquête publique, posez-les en amont. Cette page explique pourquoi, en suivant la chaîne de la décision publique, du premier cadrage d'un projet jusqu'à la consultation finale. Elle prolonge la grille de lecture exposée sur lire un document d'urbanisme et le hub du parcours.
Le droit français de la participation distingue deux phases. Une phase amont, qui porte sur l'opportunité même du projet, ses objectifs et ses grandes caractéristiques, alors qu'il est encore modelable. Une phase aval, qui porte sur un dossier finalisé, quand les options structurantes sont arrêtées. L'enquête publique appartient à la seconde. C'est ce qui explique son efficacité limitée à infléchir les choix de fond : on ne consulte plus sur ce qu'on pourrait faire, mais sur ce qui a déjà été décidé de faire.
La phase amont prend deux formes principales. La première relève de la Commission nationale du débat public, la CNDP, autorité indépendante chargée de garantir le droit du public à participer aux décisions ayant une incidence sur l'environnement. La seconde est la concertation préalable du Code de l'environnement, encadrée par ses articles L.121-15-1 et suivants, qui permet de débattre « de l'opportunité, des objectifs et des caractéristiques principales du projet », selon les termes mêmes du code. Dans les deux cas, l'enjeu est le cadrage, pas la validation d'un dossier déjà bouclé.
La CNDP n'intervient pas sur tous les projets. Sa saisine est obligatoire pour les opérations d'aménagement ou d'équipement les plus lourdes, au-delà d'un seuil de coût élevé. Ce seuil a été relevé à plusieurs reprises ces dernières années, dans un mouvement de réduction du nombre de projets concernés, de sorte que je préfère en donner l'ordre de grandeur, plusieurs centaines de millions d'euros, plutôt qu'un chiffre figé qui pourrait être périmé à la date de lecture. L'article L.121-8 du Code de l'environnement renvoie d'ailleurs à un décret le soin de fixer ces seuils, qui évoluent.
Pour les projets situés sous ce seuil mais au-dessus d'un seuil intermédiaire, le maître d'ouvrage rend publics les objectifs et les caractéristiques essentielles de son projet et indique lui-même s'il saisit ou non la CNDP. C'est un moment souvent ignoré, alors qu'il ouvre une prise : la publicité du projet enclenche un droit d'initiative. Des ressortissants de l'Union européenne majeurs et résidant en France, au nombre de dix mille, ou dix parlementaires, ou une association agréée de protection de l'environnement, peuvent saisir la CNDP pour demander une participation du public. Pour les réformes nationales d'ampleur, le seuil monte à cinq cent mille ressortissants ou soixante parlementaires. Ces chiffres, je les ai recoupés sur les sources de la CNDP elle-même ; ils dessinent un droit réel, quoique exigeant à mobiliser.
Quand une participation est décidée, la CNDP organise soit un débat public, soit une concertation renforcée sous l'égide d'un garant. Le garant est tenu à la neutralité et veille, dit le code, à « la qualité, la sincérité et l'intelligibilité des informations diffusées au public » et à la possibilité pour celui-ci de formuler questions et observations, jusqu'à l'ouverture de l'enquête publique. Là encore, tout se passe en amont du dossier finalisé.
En deçà des projets relevant de la CNDP, la concertation préalable du Code de l'environnement offre une seconde porte amont. Le maître d'ouvrage qui le souhaite peut l'organiser de sa propre initiative. Mais le code ouvre surtout un droit d'initiative : à la suite de la publication d'une déclaration d'intention, un droit d'initiative peut être exercé dans un délai de quatre mois, à l'issue duquel le préfet dispose d'un mois pour décider de l'opportunité d'organiser une concertation. Autrement dit, la loi reconnaît qu'un projet peut être débattu avant que son dossier ne soit ficelé, à condition que cette demande soit formulée à temps. Passé ce délai, la fenêtre se referme, et il ne reste que l'aval.
L'enquête publique, régie par les articles L.123-1 et suivants du Code de l'environnement, intervient sur un dossier finalisé. Un commissaire enquêteur recueille les observations du public, puis remet un rapport et un avis. Cet avis est consultatif : il ne lie pas l'autorité décisionnaire, qui peut approuver un projet malgré des réserves, ou y renoncer malgré un avis favorable.
Dire que l'enquête publique arrive trop tard ne revient pas à dire qu'elle est inutile. Elle reste essentielle pour plusieurs raisons concrètes. Elle permet de faire constater au registre d'éventuels vices de procédure, dont l'irrégularité peut fonder un recours. Elle peut faire émerger des réserves du commissaire enquêteur, qui obligent ensuite la collectivité à s'expliquer publiquement. Elle conforte l'intérêt à agir de qui voudrait ensuite saisir le juge, puisque la participation active à l'enquête en est une pièce. Elle constitue, enfin, un dossier de fait, observations versées et pièces produites, mobilisable devant le juge administratif. À ce titre, déposer en enquête publique sert à acter des manquements et à préparer la suite, plus qu'à infléchir des choix déjà arrêtés.
C'est de cette distinction que naît la thèse de cette page. Garder ses meilleurs arguments pour l'enquête publique, c'est les présenter au moment où ils pèsent le moins sur la décision. Les poser en amont, au débat public, à la concertation préalable, au moment du cadrage, c'est intervenir quand le projet peut encore changer de forme. La participation tardive documente ; la participation précoce oriente.
Cette logique n'est pas une simple recommandation tactique : elle prolonge un droit. La Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité, garantit à son article 7 le droit de toute personne, « dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ». L'expression « à l'élaboration des décisions » est précieuse : le constituant ne parle pas d'un avis donné à la fin, mais d'une participation à la formation même de la décision. Tout le droit de la participation amont, débat public et concertation préalable, découle de cette exigence. La rappeler, ce n'est pas brandir un argument abstrait : c'est dire que la concertation en amont n'est pas une faveur consentie, mais un droit.
En amont, cette page suppose acquise la manière de lire un document d'urbanisme et la logique du hub du parcours ; pour le cadre des normes, voir architecture juridique de l'eau en France et démocratie de l'eau. En aval, elle débouche sur la mise en pratique, rassemblée dans la fiche lire un PLUi en pratique, et sur un cas réel d'enquête publique étudié dans le dossier parc d'excellence à Hatten.
