L'eau qui tombe sur un territoire ne suit pas les limites des communes : elle suit la pente, du point haut du bassin versant jusqu'à la rivière ou la nappe. Or les documents qui décident de l'aménagement, eux, sont découpés par intercommunalités. Lire un PLUi, c'est apprendre à retrouver, dans un document organisé par parcelles et par zones, ce qu'il dit, et ce qu'il tait, du cycle de l'eau.
Un PLUi, plan local d'urbanisme intercommunal, peut compter plusieurs centaines de pages. Cette épaisseur intimide, et l'intimidation protège les choix d'aménagement : plus un dossier est volumineux, moins on se sent légitime à le questionner. Je crois pourtant qu'on peut lire un tel document avec une grille simple et y trouver l'essentiel sur l'eau en quelques heures, sans être ingénieur ni juriste. C'est ce que cette page propose de montrer ; la version tournée vers l'action, avec ses registres d'arguments, se trouve sur la fiche lire un PLUi en pratique.
Avant d'ouvrir le document, il aide de savoir d'où viennent ses obligations. L'urbanisme français est organisé en hiérarchie de normes reliées par un principe : la compatibilité descendante. Chaque document de niveau inférieur doit être compatible avec le document supérieur, sans devoir le recopier. Le détail de cette architecture est exposé sur la page architecture juridique de l'eau en France ; j'en retiens ici ce qui sert la lecture.
Deux chaînes coexistent et se croisent au niveau du PLUi. Du côté de l'aménagement, le SRADDET régional oriente le SCoT, qui oriente le PLUi, dont découlent les permis de construire. Du côté de l'eau, le SDAGE du grand bassin hydrographique oriente le SAGE local. Le PLUi, lui, doit être compatible avec le SAGE et le SDAGE. Trois niveaux d'opposabilité se distinguent, du plus fort au plus faible. La conformité, qui lie le permis de construire au règlement du PLUi, impose une stricte identité. La compatibilité, qui lie le PLUi au SAGE et au SDAGE, interdit la contradiction frontale mais tolère les écarts de détail. La prise en compte, plus souple encore, demande seulement que le document inférieur ait connu et examiné le document supérieur. Repérer à quel niveau on se trouve change tout : un PLUi qui ne traduit pas une obligation du SAGE peut présenter un défaut de compatibilité, et c'est un point juridiquement examinable.
L'élaboration d'un PLUi est longue, de l'ordre de quatre à six ans en moyenne. Cette durée n'est pas un défaut bureaucratique, c'est une caractéristique qui a une conséquence directe : le projet soumis à enquête publique a commencé son élaboration plusieurs années auparavant, et chacune des phases écoulées offrait une fenêtre d'attention que beaucoup n'ont pas vue passer.
La séquence se déroule, en simplifiant, ainsi. Une délibération de prescription engage l'élaboration et fixe les modalités de concertation. Un diagnostic territorial cartographie ensuite le territoire, et c'est là que se dit ce qui est vu et ce qui est occulté : zones humides non recensées, sources oubliées, axes de ruissellement connus des riverains mais absents des cartes nationales. Vient le PADD, projet d'aménagement et de développement durables, sorte de constitution du document, débattu publiquement : si le cycle de l'eau n'y figure pas comme axe structurant, il a peu de chances d'apparaître ensuite dans le règlement. Les bureaux d'études traduisent alors le PADD en règles opposables, le projet est arrêté, c'est-à-dire figé dans son économie générale, puis soumis pour avis aux personnes publiques associées (État, région, département, agence de l'eau, chambre d'agriculture, autorité environnementale, entre autres). L'enquête publique n'intervient qu'après, sur un dossier déjà finalisé, et l'approbation la clôt.
Ce séquençage explique pourquoi l'enquête publique, où chacun croit que se joue l'expression publique, est en réalité un point de sortie plus qu'un point d'entrée. La page l'enquête publique, c'est déjà trop tard développe ce point, qui vaut bien au-delà des documents d'urbanisme. Les fenêtres où une lecture attentive pèse le plus se situent en amont : au diagnostic, où l'on peut verser la connaissance de terrain qui manque aux bases nationales ; au débat sur le PADD, où se décide le rang donné à l'eau ; à la rédaction du règlement, où des prescriptions concrètes peuvent être proposées ; auprès des personnes publiques associées, dont les avis sont souvent les plus exigeants du dossier et peuvent être nourris en amont.
Reste à ouvrir le document. La grille qui suit se lit dans n'importe quel PLUi ou SCoT, à n'importe quelle phase, et elle aide à savoir où regarder.
Le rapport de présentation, qui porte le diagnostic, est le point d'entrée. On y cherche ce qui est vu et ce qui est occulté : pour l'eau, un diagnostic du cycle local (nappes, cours d'eau, zones humides, continuités), une cartographie du risque ruissellement, un état de l'imperméabilisation et de la végétation, une analyse de la consommation foncière passée. Si l'un de ces éléments manque, on peut déjà s'interroger, car un projet se justifie mal sur un diagnostic incomplet.
Le PADD donne les grandes orientations. On y regarde si l'eau est un axe structurant ou un sous-thème noyé dans une rubrique « environnement », et si des engagements chiffrés apparaissent (trajectoire de sobriété foncière, désimperméabilisation, végétalisation). Le PADD n'est pas opposable aux permis, mais il sert de grille de lecture au reste : une ambition annoncée au PADD que le règlement ne traduit pas révèle une incohérence interne, qui est un point examinable.
Le règlement écrit est le droit opposable. On y cherche du concret, zone par zone : coefficient de pleine terre, coefficient de biotope, prescriptions sur les eaux pluviales (gestion à la source, débit de fuite, interdiction de raccordement direct), prescriptions sur les plantations (volume et surface de fosse, essences, dispositifs d'arbre de pluie), protection des arbres existants. C'est le seul niveau qui produira de la jurisprudence en cas de contentieux.
Les OAP, orientations d'aménagement et de programmation, se lisent secteur par secteur pour vérifier leur cohérence avec le PADD et le règlement. C'est souvent là que les contradictions affleurent, par exemple une OAP prévoyant une extension en zone boisée quand le PADD annonce la sobriété foncière, ou une OAP « urbanisme durable » purement déclarative, sans prescription opposable.
Les annexes, enfin, recèlent le détail opérationnel, en particulier le zonage pluvial. Ce zonage est obligatoire dès que la collectivité détient la compétence de gestion des eaux pluviales urbaines, en application de l'article L.2224-10 du Code général des collectivités territoriales :
« Les communes ou leurs établissements publics de coopération délimitent, après enquête publique (…) les zones où des mesures doivent être prises pour limiter l'imperméabilisation des sols et pour assurer la maîtrise du débit et de l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement. »
Code général des collectivités territoriales, art. L.2224-10.
L'absence d'un tel zonage, dans un document porté par une collectivité compétente, est une non-conformité directement examinable.
À ces cinq temps s'ajoute un test de cohérence : confronter le règlement au PADD (cohérence interne), le PLUi au SAGE et au SDAGE (compatibilité descendante), le PLUi au SCoT et au SRADDET (compatibilité ascendante). Tout défaut de compatibilité repéré est un point sur lequel une lecture argumentée peut s'appuyer.
Lire un document d'urbanisme avec cette grille n'a rien d'un exercice purement technique. C'est une manière de reprendre prise sur une décision qui engage un territoire pour quinze à vingt ans. La connaissance fine du terrain, la mémoire des engagements pris, l'exigence de cohérence d'un document à l'autre : voilà ce qu'une lecture attentive apporte, et qui ne demande pas de se transformer en hydrologue. Callon, Lascoumes et Barthe parlaient à ce sujet de forums hybrides, ces espaces où savoirs profanes et savoirs experts s'enrichissent plutôt que de s'exclure ; leur fiche de lecture éclaire ce que cette page met en pratique.
En amont, cette grille suppose qu'on sache ce qu'on y cherche : la place du vivant dans la règle, exposée par l'arbre de pluie, et la logique d'emboîtement des échelles, développée sur du bâtiment au bassin versant. En aval, elle débouche d'un côté sur la question du moment où l'on agit, traitée par l'enquête publique, c'est déjà trop tard, et de l'autre sur la mise en pratique, rassemblée dans la fiche lire un PLUi en pratique. Pour le décalage entre les découpages administratifs et les bassins, voir découper l'eau.
