L'architecture juridique de l'eau ne vaut que si ses documents s'enchaînent réellement, du texte européen jusqu'au permis de construire. Or cet enchaînement se fait par deux pyramides parallèles qui ne se rejoignent qu'en un seul point, et c'est en ce point que se joue l'essentiel de la protection promise en amont.
La première pyramide descend de l'eau. La directive cadre européenne commande le SDAGE, qui commande le SAGE lorsqu'il existe. Le SDAGE, schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, est le document stratégique de chaque grand bassin : élaboré par le comité de bassin et approuvé par le préfet coordonnateur de bassin, il fixe orientations et objectifs de qualité pour six ans, et s'impose aux décisions administratives prises dans le domaine de l'eau. Le SAGE en est la déclinaison à l'échelle d'un sous-bassin, piloté par une commission locale de l'eau où siègent au moins 50 % d'élus, au moins 25 % d'usagers et associations, au plus 25 % de représentants de l'État. Le SAGE est partiellement opposable : son règlement s'impose aux tiers, et les documents d'urbanisme doivent lui être compatibles.
La seconde pyramide descend de l'aménagement. Les lois nationales commandent le SRADDET régional, qui commande le SCoT, schéma de cohérence territoriale, qui commande le PLU ou PLUi. Chaque étage doit être compatible avec l'étage supérieur, exactement comme dans la pyramide de l'eau.
Ces deux pyramides se croisent au niveau du PLUi. Ce document doit être simultanément compatible avec le SCoT, et par transitivité avec le SRADDET, avec le SDAGE et avec le SAGE lorsqu'il existe. C'est donc là, et nulle part ailleurs, que les objectifs de qualité de l'eau ont une chance de se traduire en règles d'urbanisme concrètes : obligations d'infiltration, protection des zones humides, limitation de l'imperméabilisation, prescriptions de gestion à la source. Tout ce que les schémas de l'eau ont pensé en amont ne devient contraignant pour un propriétaire ou un aménageur qu'en passant par ce goulot. D'où l'importance de comprendre à quelle condition le passage se fait vraiment.
Deux notions juridiques décident de la solidité de tout l'édifice. La compatibilité impose au document inférieur de ne pas compromettre les objectifs du document supérieur, mais lui laisse une marge d'interprétation dans les modalités : le PLUi doit être compatible avec le SAGE, il ne peut pas autoriser de projets qui contredisent les objectifs du SAGE, mais il n'est pas tenu de les reprendre mot pour mot. La conformité, elle, impose le respect strict, sans marge : le permis de construire doit être conforme au règlement du PLU, aucune dérogation possible.
C'est là que le bât blesse, et le point est décisif. Le rapport entre le SAGE et le PLUi est un rapport de compatibilité, non de conformité. Un PLUi peut donc être « compatible » avec un SAGE tout en autorisant des projets qui en contredisent l'esprit. Le mécanisme se comprend de proche en proche : à chaque étage de la double pyramide, la compatibilité autorise une petite déperdition, une reformulation, un assouplissement ; et ces déperditions se cumulent, si bien qu'un objectif net posé par la directive arrive au permis de construire dilué à force d'avoir été « compatibilisé ». S'y ajoute une raison de terrain plus prosaïque : les rédacteurs des PLUi lisent rarement le SAGE, et les animateurs de SAGE n'ont aucun levier direct sur le PLUi. À mon sens, c'est dans cet interstice juridique, plus que dans aucune carence de texte, que se perd l'essentiel de la protection.
Une exception éclaire par contraste la faiblesse de la règle générale. Les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI) échappent à la logique de compatibilité : ce sont des servitudes d'utilité publique, annexées au PLU, qui s'imposent directement aux autorisations d'urbanisme. Là où la compatibilité laisse filtrer, la servitude verrouille. Reste que cette approche, centrée sur la crue de rivière, laisse dans l'ombre le risque de ruissellement urbain, comme l'examine la note Risques liés à l'eau.
Cette page prolonge la généalogie des quatre lois. La suite examine qui instruit, décide et contrôle un projet touchant à l'eau, puis ce que les habitantes et les habitants peuvent faire, et ce qui manque, où figurent le récapitulatif chronologique et les références.
