Principe transversal aux propositions de mise à jour du chapitre 14 de L'Avenir en commun, section 2 « L'eau ».
Je défends le principe de conformité ascendante : les décisions locales de protection ne devraient pas pouvoir être annulées par les échelons supérieurs. Dans cette logique, les assemblées de bassin versant gagneraient à être dotées d'un droit d'auto-saisine et d'un avis conforme sur toute décision affectant le cycle local de l'eau.
La conformité ascendante est le principe selon lequel les décisions locales de protection de l'eau ne peuvent pas être remises en cause par les échelons supérieurs. C'est l'inverse de la logique descendante actuelle (SDAGE, SAGE, PLU) : ici, c'est la décision de protection prise au plus près du terrain qui s'impose vers le haut.
Concrètement : si une assemblée de bassin versant décide d'interdire un prélèvement, de protéger une zone humide ou de limiter l'imperméabilisation, cette décision ne peut pas être annulée par un SDAGE, un préfet ou un ministère. Elle peut être complétée, coordonnée, financée, mais pas défaite.
Dans le droit français de l'eau, la logique est descendante : l'État fixe les objectifs (directive-cadre européenne, loi sur l'eau), le SDAGE les décline par bassin, le SAGE les traduit localement, le PLU doit être « compatible » avec le SAGE.
Cette logique a un défaut structurel : une décision de protection prise localement peut toujours être défaite par un échelon supérieur qui invoque un intérêt « supérieur » (économique, stratégique, d'aménagement). Un SAGE qui protège une zone humide peut être contourné par une déclaration d'utilité publique ; un arrêté préfectoral de restriction d'eau peut être levé sous pression agricole ; un titre minier peut être accordé malgré l'opposition de la CLE.
La conformité ascendante introduit un cliquet : les décisions de protection deviennent irréversibles par le haut. Il ne s'agit pas d'une autonomie locale sans limite, mais d'un plancher de protection qui ne peut que monter.
Le principe ne s'applique qu'aux décisions de protection (interdiction de prélèvement, protection de zone humide, limitation d'imperméabilisation). Il ne s'applique pas aux décisions d'exploitation ou de développement, qui restent soumises à la coordination inter-échelles.
C'est le point que je tiens à clarifier, parce qu'il décide de l'acceptabilité de toute la proposition. La conformité ascendante n'est pas un transfert de compétence des communes vers le bassin. Elle articule deux pouvoirs distincts, détaillés dans l'article sur la conduite unifiée :
Le cliquet ne porte que sur le premier pouvoir. Il rend irréversibles les décisions de protection prises au plus près du terrain, mais il ne touche pas à la libre administration des collectivités sur leur service. L'assemblée de bassin dit ce qu'on protège ; elle ne dit jamais à la commune comment exploiter son réseau, qui elle embauche, comment elle facture. Une commune ne perd aucune compétence eau : elle gagne au contraire une protection de sa ressource que le droit actuel ne lui garantit pas, puisqu'aujourd'hui un SAGE protecteur peut toujours être défait par une DUP ou un arrêté préfectoral pris au-dessus de sa tête.
Le principe à retenir tient en une phrase : la démocratie du bassin protège les communes, elle ne les met pas sous tutelle. Le cliquet sécurise les protections locales sans entraver les services locaux.
Le cas le plus sensible est celui d'une commune qui dépend d'une ressource appartenant à un autre bassin (Strasbourg sur la nappe rhénane, Paris sur l'Avre, Marseille sur la Durance). La conformité ascendante y joue à plein : la commune extérieure est usager auditionné et ne vote pas dans le bassin nourricier, mais ses besoins vitaux en eau potable sont garantis (le droit à l'eau prime) et elle contribue financièrement à la protection de ce bassin. L'analyse détaillée de ces cas limites figure dans l'article sur la conduite unifiée.
Ostrom, Governing the Commons, 1990 : « Principle 7: Minimal recognition of rights to organize. The rights of appropriators to devise their own institutions are not challenged by external governmental authorities. »
Ostrom montre que les institutions locales de gestion des communs ne fonctionnent que si les autorités extérieures reconnaissent leur légitimité à décider. Sans cette reconnaissance, les règles locales sont fragiles : un simple changement politique à l'échelon supérieur peut les défaire.
Dardot et Laval, Commun, 2014 : le commun exige des institutions qui ne soient pas soumises à la volonté unilatérale d'un souverain. La « démocratie des communs » est incompatible avec un pouvoir qui peut à tout moment reprendre ce qu'il a concédé.
Le droit français connaît déjà une forme de conformité ascendante : le principe de non-régression (art. L. 110-1 II 9° du code de l'environnement, introduit par la loi biodiversité de 2016). Ce principe interdit de revenir en arrière sur le niveau de protection de l'environnement. Mais il est formulé de manière très générale et faiblement sanctionné.
La conformité ascendante en est une déclinaison opérationnelle, appliquée à la conduite de l'eau : ce que les assemblées locales ont protégé ne peut pas être déprotégé par le haut.
Première objection : et si une assemblée locale bloque un projet d'intérêt général ? C'est l'objection la plus forte. La réponse : la conformité ascendante ne s'applique qu'aux décisions de protection (pas aux décisions d'exploitation), qu'au cycle de l'eau (pas à tous les domaines) ; un projet peut être réorienté, relocalisé, redimensionné, il n'est pas nécessairement annulé ; et la délibération de l'assemblée est publique, motivée, éclairée par un conseil scientifique, ce n'est pas un « non » dogmatique.
Seconde objection : et la coordination inter-bassins ? Les bassins versants sont emboîtés. Une décision de protection en amont affecte l'aval. Le comité de bassin rénové (échelon intermédiaire) a un rôle de coordination, mais il ne peut pas défaire une protection locale. Il peut seulement coordonner les protections entre elles.
