Argumentaire développé sur la conduite démocratique de l'eau, lu en regard du programme L'Avenir en commun et de la section 2 du chapitre 14. Il est rédigé pour être lisible par des non-spécialistes tout en s'appuyant sur des sources institutionnelles vérifiables. Plusieurs des orientations discutées ici (architecture à quatre échelons, tirage au sort, avis conforme, conformité ascendante, Agences du Cycle de l'Eau, Haut-Commissariat, règle bleue étendue) trouvent un écho dans la section eau du chapitre 14.

Pourquoi un texte dédié à la conduite démocratique de l'eau

Le programme consacre à l'eau une section dense du chapitre 14. Ces mesures sont justes, prises une par une. Mais on peut leur trouver un manque d'architecture : une succession de propositions (règle bleue, haut-commissariat, régies publiques, tarification progressive, méga-bassines, agences de l'eau) sans que soit toujours dit comment elles s'articulent.

Or ce qui manque à la politique de l'eau en France tient moins à une mesure de plus qu'à une refondation de la cave au grenier, autour d'un principe simple : l'eau se conduit par bassin versant, et elle se décide démocratiquement.

C'est cette architecture que dessine l'analyse qui suit. Elle ne se substitue pas aux mesures existantes : elle leur cherche un fil directeur et les prolonge là où elles paraissent trop vagues ou trop timides.

Le constat : une politique de l'eau sans démocratie et sans cohérence

L'eau est en danger, les chiffres le disent

Les données publiques récentes dessinent un tableau alarmant.

Le Comité National de l'Eau lui-même dénonce la situation. Quand les institutions reconnaissent leur propre échec, c'est que le problème est structurel, pas conjoncturel.

Les eaux souterraines : l'angle mort

62 % de l'eau potable en France provient des eaux souterraines. Pourtant, les aquifères et les masses d'eau souterraine (au sens de la directive-cadre sur l'eau) sont les grandes absentes du débat public et des politiques de l'eau. Le programme actuel parle de cours d'eau, de canalisations, de régies, mais très peu des aquifères qui fournissent la majorité de notre eau potable. Le terme « nappe phréatique » lui-même est réducteur : il ne désigne que les nappes libres superficielles, alors que les aquifères captifs profonds, les karsts et les masses d'eau souterraine transfrontalières sont tout aussi menacés et tout aussi méconnus.

Les aquifères sont menacés par les pollutions diffuses (pesticides, nitrates, PFAS), par les prélèvements excessifs et par des projets industriels dont l'impact hydrique n'est pas évalué de manière indépendante. La nappe rhénane, plus grande réserve d'eau douce d'Europe occidentale, n'est jamais mentionnée. Les projets d'extraction de lithium à partir de saumures géothermales en Alsace manipulent des fluides provenant des mêmes aquifères qui alimentent l'eau potable, sans que les habitants aient voix au chapitre.

Les données du cycle de l'eau : morcelées, incomplètes, sans sanction

La connaissance du cycle de l'eau est un préalable à toute décision. Or les données sont aujourd'hui morcelées entre une dizaine de systèmes cloisonnés : SISPEA (eau potable et assainissement seulement), ARS (contrôles sanitaires), Propluvia (arrêtés sécheresse), banque Hydro (débits), ADES/BRGM (eaux souterraines), autosurveillance déclarative des STEU et ICPE, redevances des agences (prélèvements). Les eaux pluviales ne sont quasiment pas suivies.

Résultat : personne ne dispose d'une vision consolidée de l'état de l'eau sur un territoire. Et surtout, il n'y a aucune sanction pour ceux qui ne renseignent pas ces systèmes. Ce morcellement informationnel est le reflet exact du morcellement institutionnel : dix organismes, dix bases, aucune vue d'ensemble.

L'organisation actuelle ne fonctionne pas

La gestion de l'eau en France repose sur des institutions héritées de la loi sur l'eau de 1964 : six agences de l'eau, des comités de bassin tripartites (élus, usagers, État), des commissions locales de l'eau (CLE) pour les SAGE. Ce système a quatre défauts structurels.

L'accaparement. Les comités de bassin et les CLE sont dominés par les grands usagers (irrigants, industriels) et les élus. Les citoyens n'y sont pas représentés. Les « usagers » qui siègent dans ces instances sont des représentants d'intérêts organisés (chambre d'agriculture, CCI, fédération de pêche). La différence entre un citoyen ordinaire et un représentant d'intérêt est la même qu'entre un juré d'assises et un avocat : le premier juge sans intérêt à défendre, le second plaide pour son client.

La consultation sans pouvoir. Les CCSPL sont consultatives, pas délibératives. L'avis des citoyens peut être recueilli, puis ignoré. On reste dans le bas de l'échelle d'Arnstein (1969).

L'échelle inadaptée. Les six agences de l'eau couvrent des territoires immenses (Seine-Normandie : 100 000 km²). La décision se prend loin du terrain. Personne ne « vit » un bassin de 100 000 km². Les gens vivent au bord d'un ruisseau, d'une rivière, au-dessus d'une nappe. C'est là que la décision devrait se jouer.

Le morcellement du cycle de l'eau. L'eau est un cycle : la pluie tombe, ruisselle, s'infiltre, alimente les aquifères, resurgit en source, est captée, traitée, distribuée, utilisée, collectée, épurée, rejetée, s'évapore, retombe. Mais la conduite de ce cycle unique est morcelée entre une dizaine d'organismes qui ne se parlent pas. Chacun gère « son » bout du cycle. Personne ne gère le cycle. Quand l'irrigation assèche la rivière qui alimente le captage d'eau potable d'une commune en aval, qui tranche ? Personne, ou trop tard, par arrêté sécheresse en catastrophe. Le rapport du CGEDD (2017), Gestion des eaux pluviales : dix ans pour relever le défi (rapport n° 010159-01, dit rapport Lesage), a posé le diagnostic : un cadre juridique « compliqué, imprécis et incomplet », des compétences éclatées, aucun mécanisme de financement dédié pérenne malgré un coût estimé de 1,5 à 2,5 milliards d'euros par an.

La proposition : refonder la conduite de l'eau de la cave au grenier

Pourquoi le bassin versant

L'eau ne respecte pas les limites administratives. Elle suit la gravité et la géologie. Un bassin versant est le territoire naturel de l'eau : toute goutte de pluie qui tombe dans un bassin versant finit au même exutoire. C'est le seul périmètre où l'on peut mesurer un bilan : ce qui entre, ce qui sort, ce qui reste.

Les découpages administratifs coupent les bassins versants en morceaux. La Bruche (Alsace) traverse 3 intercommunalités : aucune n'est responsable du bassin entier. La Seine traverse 4 régions. Le bassin versant, lui, est le périmètre où causes et conséquences se rencontrent. Si l'on pollue en amont, c'est en aval que l'on subit. C'est pourquoi la directive-cadre européenne (2000) a choisi le district hydrographique comme unité de gestion et les masses d'eau comme unité d'évaluation. La France a formellement adopté cette logique, mais sans aller au bout.

Le principe directeur

L'eau se conduit par bassin versant, de la pluie au rejet, du captage à l'épuration, de l'aquifère au robinet. Il n'y a pas lieu de séparer artificiellement le grand cycle du petit cycle : c'est le même cycle. Les citoyens délibèrent et décident, à chaque échelon.

GRENIER    Atmosphère, pluie, évapotranspiration, climat
           → Règle bleue nationale, haut-commissariat à l'eau
           → Ne pas prélever plus que le cycle ne renouvelle

ÉTAGES     Rivières, lacs, zones humides, usages, conflits
           → Comités de bassin rénovés (délégués des assemblées locales)
           → Cohérence entre sous-bassins, arbitrage des conflits

REZ-DE-    Sols, infiltration, imperméabilisation, urbanisme
CHAUSSÉE   → Documents de planification (PLU, SCoT, SRADDET)
           → Chaque décision d'aménagement intègre le cycle de l'eau

CAVE       Aquifères, masses d'eau souterraine (nappes libres et captives)
           → Protection comme réserves stratégiques d'eau potable
           → Interdire ce qui dégrade sans évaluation indépendante

À chaque étage, une décision démocratique, des citoyens qui délibèrent, et un principe de conformité ascendante : une décision locale de protection ne peut pas être annulée par un échelon supérieur.

L'architecture institutionnelle : quatre échelons emboîtés

L'idée n'est pas de créer des structures nouvelles ex nihilo. C'est de transformer les institutions existantes en injectant de la démocratie délibérative et en les organisant selon la logique du bassin versant.

Échelon 1, le sous-bassin versant : l'échelle de base, celle que les habitants voient et vivent. Des assemblées délibératives locales, composées à parité de citoyens tirés au sort et d'un conseil technique et scientifique, décident des usages, des prélèvements et des priorités de protection. Le tirage au sort garantit une représentativité sociologique que les instances actuelles n'offrent pas. Les représentants d'intérêts sont auditionnés par l'assemblée, ils ne la composent pas.

Échelon 2, le bassin intermédiaire : les comités de bassin (SAGE) sont rénovés. Leurs membres sont délégués par les assemblées locales, pas nommés d'en haut. Ils assurent la cohérence entre sous-bassins.

Échelon 3, le grand bassin hydrographique : les agences de l'eau gardent leurs missions de financement, de connaissance et de solidarité, mais leur budget est libéré du plafond mordant, leur conseil d'administration intègre des citoyens tirés au sort, et elles disposent d'une police de l'eau rattachée, avec des effectifs rétablis.

Échelon 4, le niveau national : le haut-commissariat fixe le cap (la règle bleue, les objectifs nationaux, la solidarité entre bassins). Mais il ne décide pas à la place des assemblées locales. Il vérifie que les décisions locales respectent le plancher de protection ; il ne peut pas abaisser les protections décidées localement.

Le principe de conformité ascendante

C'est le verrou du système. Une décision locale de protection de la ressource ne peut pas être annulée par un échelon supérieur. L'échelon supérieur coordonne, il ne commande pas.

Concrètement : si l'assemblée du sous-bassin de la Souffel (Alsace) décide d'interdire les épandages de pesticides à moins de 200 mètres d'un cours d'eau, ni le comité de bassin Rhin-Meuse, ni l'agence de l'eau, ni le préfet, ni le haut-commissariat ne peuvent annuler cette décision. Ils peuvent coordonner, mais pas détricoter. C'est exactement le 8e principe d'Elinor Ostrom pour la gouvernance des communs : des institutions emboîtées qui respectent l'autonomie de chaque niveau. Et c'est le principe de non-régression environnementale appliqué à la conduite de l'eau.

Le cas des grandes villes et des services d'eau

Objection légitime : les réseaux d'eau potable et d'assainissement ne respectent pas les bassins versants. Paris capte l'eau dans des bassins distants. Marseille dépend entièrement du canal de la Durance. Comment articuler la conduite par bassin versant avec la réalité des services d'eau ?

Plutôt que de séparer grand cycle et petit cycle, ce qui reviendrait à reproduire le morcellement, on gagnerait à soumettre les services d'eau aux décisions des assemblées de bassin versant. L'assemblée a compétence sur tout le cycle dans son périmètre. La régie publique opère le service, mais se conforme aux décisions de protection des assemblées de tous les bassins versants qu'elle traverse. Si une régie intervient sur plusieurs bassins versants, elle est redevable devant chacune des assemblées concernées.

Si l'assemblée du bassin de l'Avre décide de renforcer la protection des captages qui alimentent Paris, Paris en bénéficie. Si elle décide de limiter les prélèvements, Paris doit s'adapter (diversification, sobriété). Paris ne peut pas imposer ses besoins à l'assemblée de l'Avre : c'est la conformité ascendante. En contrepartie, les grandes villes contribuent financièrement à la protection des bassins versants qui les alimentent. C'est le principe de péréquation et de solidarité entre bassins versants : l'eau de l'amont protège l'eau de l'aval, et ceux qui bénéficient de la ressource contribuent à sa préservation.

Un observatoire du cycle complet, piloté par le haut-commissariat

Aucune décision démocratique ne tient sans données. Aujourd'hui, les données du cycle de l'eau sont morcelées entre autant de systèmes d'information que d'organismes compétents. On ne peut pas conduire le cycle de l'eau comme un tout si les données restent morcelées entre dix systèmes qui ne se parlent pas.

La proposition : un observatoire national du cycle de l'eau, rattaché au haut-commissariat, qui unifie toutes les données dans un système unique, public et ouvert.

Le renseignement est obligatoire, sous peine de suspension des aides publiques. On ne finance pas ce qu'on ne connaît pas, et on ne prend pas en charge ce qu'on ne mesure pas.

Les mesures concrètes

Décision démocratique

1. Créer des assemblées délibératives de bassin versant, composées à parité de citoyens tirés au sort et d'un conseil technique et scientifique. Elles rendent des avis conformes.
2. Rénover les comités de bassin : les membres sont délégués par les assemblées locales.
3. Démocratiser les agences de l'eau : citoyens tirés au sort dans les conseils d'administration, budgets libérés du plafond mordant, police de l'eau dotée de moyens.
4. Créer un haut-commissariat à l'eau chargé de la règle bleue, des objectifs nationaux, de la solidarité entre bassins et du pilotage de l'observatoire national.
5. Inscrire la conformité ascendante dans la loi.
6. Rémunérer les citoyens tirés au sort, former par tutorat, renouveler par moitié tous les deux ans.

Protection de la ressource

7. Consacrer la règle bleue : ne pas prélever plus d'eau que le cycle naturel ne peut reconstituer.
8. Inscrire l'eau comme bien commun dans la Constitution (précédents Bolivie 2009, Équateur 2008).
9. Protéger les aquifères et masses d'eau souterraine comme réserves stratégiques. Cette protection couvre les nappes libres, les nappes captives profondes, les systèmes karstiques et les aquifères transfrontaliers.
10. Réformer le code minier pour y intégrer la règle bleue et le droit de délibération citoyenne.
11. Inscrire l'urbanisme de l'eau dans les documents de planification.

Accès et service public

12. Rendre effectif le droit à l'eau : gratuité des mètres cubes indispensables à la vie, suppression de l'abonnement.
13. Instaurer une tarification progressive et différenciée selon les usages. Interdire les tarifications dégressives.
14. Favoriser les régies publiques, avec des obligations de transparence et de conformité aux décisions de protection.
15. Lancer un plan national de renouvellement des canalisations, financé par les agences et par de nouvelles redevances sur les usages les plus consommateurs (data centers, loisirs aquatiques, REP pharmaceutique).

Connaissance, transparence et solidarité

16. Créer un observatoire national du cycle de l'eau, rattaché au haut-commissariat, unifiant l'ensemble des données morcelées.
17. Rendre le renseignement de l'observatoire obligatoire sous peine de suspension des aides publiques.
18. Inscrire la péréquation et la solidarité entre bassins versants dans la loi. Les territoires amont protègent la ressource dont les territoires aval bénéficient.

Milieux et biodiversité

19. Atteindre le très bon état écologique de tous les cours d'eau, conformément à la directive-cadre sur l'eau.
20. Mettre fin au déclassement des cours d'eau et renforcer la police de l'eau (rétablir les effectifs amputés de 30 % en dix ans).
21. Soumettre tout projet de stockage d'eau à l'avis conforme de l'assemblée de bassin versant.

Outre-mer et international

22. Garantir l'accès à l'eau courante potable à tous les habitants des Outre-mer. Adopter la régie publique. Annuler la dette citoyenne résultant de la défaillance des anciens opérateurs.
23. Promouvoir un cadre juridique mondial de protection de l'eau comme bien commun de l'humanité (précédents Bolivie, Équateur, personnalité juridique du fleuve Whanganui en Nouvelle-Zélande, 2017).

Pourquoi un chapitre dédié et pas seulement une section

Le chapitre 14 traite de la « Protection des biens communs et des droits de l'espèce » en 6 sections. L'eau y occupe une section parmi d'autres, une liste de mesures sans architecture immédiatement visible. Or l'eau n'est pas un sujet parmi d'autres. Elle traverse tous les autres : les pollutions contaminent l'eau, la forêt protège les bassins versants, la biodiversité dépend des milieux aquatiques, l'urbanisme imperméabilise les sols. L'eau est le liant de la partie III du programme.

Un chapitre dédié permettrait de donner une architecture au lieu d'empiler des mesures (la métaphore « de la cave au grenier »), de poser la délibération citoyenne comme fil rouge, de couvrir les angles morts (eaux souterraines, code minier, urbanisme de l'eau, eaux pluviales, observatoire, péréquation, fin de la séparation grand cycle / petit cycle, cas des grandes villes), et de différencier le programme. À défaut d'un chapitre dédié, ces orientations pourraient nourrir une section substantielle, élargie et structurée.

Convergences institutionnelles

Ces propositions ne sont pas des positions militantes isolées. Elles convergent avec des travaux institutionnels publics récents.

Les institutions elles-mêmes reconnaissent l'échec du système actuel et proposent des réformes qui convergent avec ces orientations. La différence : l'analyse présentée ici va plus loin sur la délibération citoyenne et la conformité ascendante.

Sources

Voir aussi

• Note de lecture et suggestions du chapitre 14
• Conduite unifiée : grand cycle, petit cycle, bassin versant
• Section 2 du chapitre 14