La prise en charge de l'eau en France repose sur un modèle institutionnel bâti dans les années 1960 autour de la loi sur l'eau de 1964, puis consolidé par les lois de 1992 et 2006. Ce modèle organise la conduite de l'eau par grands bassins hydrographiques, avec des agences de l'eau chargées de la planification financière, des comités de bassin censés représenter les habitantes et les habitants, et des Commissions Locales de l'Eau pour piloter les SAGE.
On présente volontiers ce dispositif comme un modèle décentralisé et participatif, le fameux « parlement de l'eau » que serait le comité de bassin. La réalité me paraît plus nuancée. Les décisions structurantes, fixation des redevances, hiérarchisation des investissements, définition des seuils de qualité, restent largement déterminées par l'expertise technique des services de l'État et des agences. La note Architecture juridique de l'eau en France détaille cet édifice complexe où se superposent les niveaux de décision ; la note Démocratie de l'eau pose frontalement la question de sa légitimité démocratique. Je voudrais ici reprendre le problème par un angle précis : la tension entre l'expertise technique, indispensable, et la délibération des habitantes et des habitants, sans laquelle la décision sur l'eau cesse d'appartenir à celles et ceux qui vivent avec elle. Cette tension relève moins d'un défaut à corriger que d'une donnée de structure ; toute la question est de savoir comment l'articuler plutôt que de la laisser se résoudre, toujours, au profit de l'expert.
Le premier obstacle à une délibération réelle sur l'eau tient à l'asymétrie d'information entre les acteurs. L'hydrologie, la chimie des eaux, l'ingénierie sanitaire, le droit de l'environnement sont des champs dont la maîtrise suppose une formation spécialisée. Dans les comités de bassin et les CLE, les représentants des habitantes et des habitants, des associations de protection de l'environnement ou des petites collectivités ne disposent généralement pas des moyens de contester pied à pied les arguments des services techniques, des grands opérateurs ou de l'agriculture industrielle. Le débat semble ouvert ; il est en réalité borné par celles et ceux qui tiennent les chiffres.
Cette asymétrie n'a, à mon sens, rien d'accidentel. Elle découle en partie de la construction même du système : les agences de l'eau sont des établissements publics techniques, recrutant sur profil d'ingénieur, dont la culture valorise la donnée quantitative. Les documents de planification, SDAGE et SAGE, sont rédigés dans une langue dont l'appropriation reste difficile pour les non-spécialistes. Le rapport du Sénat Éviter la panne sèche (2022) le formule sans détour :
« Seuls quelques initiés sont capables de maîtriser les nombreux paramètres en jeu. » (Sénat, Éviter la panne sèche, 2022)
Michel Callon, Pierre Lascoumes et Yannick Barthe ont nommé le ressort général de ce phénomène dans Agir dans un monde incertain, dont je propose une lecture dans cette fiche. Ils l'appellent la « double délégation » : les habitantes et les habitants délèguent la décision aux élus, qui à leur tour la délèguent aux experts, de sorte que la décision circule deux fois quand le suffrage n'a été donné qu'une seule. À mesure qu'un sujet se technicise, il s'éloigne de celles et ceux qu'il engage. L'eau, devenue très technique, illustre presque parfaitement ce glissement. Faute de moyens de comprendre et de critiquer, la délibération se réduit alors à une confiance accordée par défaut. C'est précisément ce que la suite de cette note voudrait conjurer : non pas opposer l'expert à l'habitant, mais rendre l'expertise discutable.
Le deuxième obstacle tient au poids des opérateurs privés et des gros préleveurs dans les instances de décision. En France, le marché de l'eau est historiquement dominé par trois groupes (Veolia, Suez, Saur) qui exploitent une large part du service public par délégation de service public. Ces opérateurs disposent de moyens techniques, juridiques et financiers considérables ; leur présence dans les cercles de décision, formels comme informels, leur confère une influence sans commune mesure avec celle des habitantes et des habitants.
La comparaison entre régie publique et délégation éclaire ce point, comme le montre la note Régie publique vs syndicat, Comparatif : le choix du mode d'exploitation n'est pas seulement technique ou économique, il détermine le degré de contrôle démocratique sur le service. En régie, les données d'exploitation sont directement accessibles à la collectivité et, potentiellement, aux habitantes et aux habitants. En délégation, elles restent pour l'essentiel détenues par l'opérateur, qui invoque souvent le secret des affaires pour en limiter la diffusion. L'asymétrie d'information se double ainsi d'une asymétrie de propriété de la donnée.
L'agriculture pèse de tout son poids dans le même sens. Les chambres d'agriculture siègent dans les comités de bassin et les CLE, où elles défendent des positions fréquemment contraires aux objectifs de réduction des pollutions diffuses (nitrates, pesticides). Le rapport sénatorial de 2022 rappelle que l'irrigation absorbe une part majeure des prélèvements estivaux alors que les surfaces irriguées restent minoritaires : une fraction des usages oriente le partage d'un commun dont dépend tout un bassin. Les arbitrages qui en résultent tendent vers le statu quo ou des mesures volontaires peu contraignantes, au détriment de la qualité des eaux brutes.
Le droit français prévoit plusieurs instances de participation des habitantes et des habitants dans le domaine de l'eau. Les Commissions Consultatives des Services Publics Locaux sont obligatoires dans les collectivités de plus de 10 000 habitants et sont consultées sur le prix et la qualité du service. Les comités de bassin accueillent des représentants de la société civile. Les enquêtes publiques précèdent l'adoption des documents de planification. Sur le papier, les portes d'entrée ne manquent pas.
En pratique, ces instances cumulent les faiblesses. Les CCSPL n'émettent que des avis, que la collectivité reste libre de ne pas suivre. Les comités de bassin sont des assemblées pléthoriques où les associations occupent quelques sièges face à des délégations professionnelles aguerries. Les enquêtes publiques interviennent en fin de course, quand les choix structurants ont déjà été tranchés, et mobilisent peu. La démocratie délibérative suppose pourtant des conditions que ces dispositifs réunissent rarement : un accès égal à l'information, du temps pour se forger un jugement, et la capacité réelle d'infléchir la décision. C'est moins la participation qui manque, je crois, que le pouvoir effectif qu'elle devrait emporter. On consulte abondamment ; on délibère peu.
Si la tension entre savoir technique et décision démocratique est de structure, alors la sortie n'est ni de congédier l'expertise ni de s'en remettre à elle : c'est de l'organiser autrement. Deux pistes me paraissent ici les plus fécondes, et complémentaires.
La première vient de Callon, Lascoumes et Barthe : le forum hybride. Ils en proposent une définition que je tiens pour l'une des plus utiles qui soient sur le pouvoir partagé :
« Forums, parce qu'il s'agit d'espaces ouverts [...] hybrides, parce que ces groupes engagés et les porte-parole qui prétendent les représenter sont hétérogènes. » (Callon, Lascoumes et Barthe, Agir dans un monde incertain, 2001)
Le forum hybride n'est pas un dispositif à inventer de toutes pièces : c'est, pour les auteurs, ce qui se forme spontanément dès qu'une controverse éclate, pollution d'une nappe, contamination aux PFAS, projet minier près d'un captage. Il réunit des acteurs hétérogènes, scientifiques, élus, habitants, associations, entreprises, et mêle des registres qui ne se séparent pas proprement : la donnée, les valeurs, les intérêts, l'expérience vécue. L'enjeu politique, à mon sens, n'est pas de fabriquer ces forums mais de les reconnaître, de les outiller et de leur confier un pouvoir réel sur la décision, au lieu de les renvoyer à la consultation. Les auteurs y ajoutent une intuition que je trouve juste : le « profane » n'est pas un ignorant. Le riverain d'un cours d'eau connaît les crues, les odeurs, les rythmes saisonniers que l'hydrogéologue ne lira jamais dans ses seuls piézomètres. Reconnaître ce savoir situé, ce n'est pas faire de la figuration participative, c'est admettre qu'une part de la connaissance utile à la décision se trouve hors du laboratoire.
La seconde piste répond à l'asymétrie d'information par ses propres armes : la contre-expertise. Un forum où siègent à la même table un grand irrigant et un riverain n'est pas équitable du seul fait qu'il est formellement ouvert. Tant que l'expertise reste d'un seul côté, la délibération reste de façade. Dans le nucléaire, les Commissions Locales d'Information, et dans la santé, les collectifs d'usagers et d'associations de malades, ont montré qu'une expertise indépendante, financée et durable, rééquilibre le débat. Des associations comme France Nature Environnement ou Eau et Rivières de Bretagne jouent déjà ce rôle dans le champ de l'eau, mais avec des moyens trop maigres pour faire contrepoids. Doter les habitantes et les habitants d'une capacité d'expertise propre, observatoires citoyens, contre-expertises financées, ne dévalue pas l'expertise officielle : cela la rend contestable, donc enfin discutable.
Reste une condition matérielle sans laquelle ni le forum ni la contre-expertise ne tiennent : l'accès à la donnée. Les bases publiques existent (SISPEA, Naïades, les ventes de pesticides) mais demeurent peu lisibles pour qui n'est pas du métier. Leur ouverture sous des formats clairs et comparables est, à mes yeux, le préalable de tout le reste. On ne délibère pas sur ce qu'on ne peut pas voir.
Le cadre théorique qui me paraît le plus solide pour penser cette articulation est celui d'Elinor Ostrom. À partir de l'étude de centaines de cas de ressources partagées à travers le monde, elle a dégagé huit principes de conception que partagent les systèmes de gestion des communs qui durent : des limites clairement définies, l'adéquation des règles au contexte local, la participation des usagers à l'élaboration des règles, une surveillance assurée par les usagers eux-mêmes ou des contrôleurs qui leur rendent des comptes, des sanctions graduées, des mécanismes accessibles de résolution des conflits, la reconnaissance du droit des communautés à s'auto-organiser, et l'emboîtement des niveaux de décision. La note Ostrom, Governing the Commons détaille ces principes ; deux d'entre eux importent particulièrement ici.
« Collective-choice arrangements: Most individuals affected by the operational rules can participate in modifying the operational rules. »
« Nested enterprises: Appropriation, provision, monitoring, enforcement, conflict resolution, and governance activities are organized in multiple layers of nested enterprises. » (Ostrom, Governing the Commons, 1990, p. 90)
Le troisième principe (choix collectif) place la délibération réelle au cœur de la robustesse d'un commun : les règles tiennent quand celles et ceux qui les subissent peuvent les modifier. Le huitième (entreprises emboîtées) fonde une conduite par bassin versant, du ruisseau au fleuve, où chaque échelon compose avec les autres sans qu'aucun ne détienne le monopole de la décision. C'est ce qu'Ostrom nomme la gouvernance polycentrée, une pluralité ordonnée de centres de décision qui s'oppose autant à la centralisation étatique qu'à la privatisation. Appliquée à l'eau en France, cette perspective invite à faire des CLE des lieux de décision réelle plutôt que de simple consultation, à doter les habitantes et les habitants de moyens d'expertise propres, et à garantir la transparence des données : on retrouve, exactement, les deux leviers précédents.
Une réserve mérite d'être tenue à vue. Les cas étudiés par Ostrom concernent surtout des communautés modestes et homogènes ; plusieurs chercheurs ont montré que ses principes se transposent malaisément aux ressources de grande échelle et aux situations très asymétriques. Or l'eau française cumule les deux. C'est pourquoi le cadre d'Ostrom me semble se compléter de celui de Pierre Dardot et Christian Laval, dont je propose une lecture dans cette fiche. Le commun, soutiennent-ils, tient moins d'une propriété de la ressource que d'une activité :
« C'est seulement l'activité pratique des hommes qui peut rendre des choses communes. » (Dardot et Laval, Commun, 2014, p. 49)
L'eau ne devient un commun du vivant que si des collectifs se constituent pour la régir selon des règles démocratiques. Sans cette activité instituante, elle demeure soit un bien public administré par une bureaucratie technique, soit une marchandise exploitée par des opérateurs privés. On ne protège pas une rivière en la mettant sous cloche ; on l'institue en commun par les règles dont on l'entoure. Là où Ostrom décrit les conditions institutionnelles de la coopération, Dardot et Laval rappellent qu'aucune ingénierie des règles ne dispense de l'acte politique qui fait, et refait, le commun.
La note Ce que les seuils révèlent du pouvoir sur l'eau montre, sur le cas des seuils de qualité, comment des choix techniques en apparence neutres incorporent des arbitrages politiques rarement explicités. La note La démocratie de l'eau à l'épreuve du terrain prolonge l'analyse en examinant les cas concrets où la délibération fonctionne, et ceux où elle échoue.
Pour dépasser ces blocages, je voudrais esquisser ici, à titre de point de vue d'hydrologue, une architecture institutionnelle qui réponde directement aux trois verrous identifiés : l'asymétrie d'information, le poids des opérateurs, la faiblesse des instances de participation. Voici comment je verrais articuler l'expertise et la délibération sans sacrifier l'une à l'autre.
Contre l'asymétrie d'information, chaque Agence du Cycle de l'Eau gagnerait à être dotée d'un conseil scientifique et technique faisant office de bureau d'études interne, ce qui mettrait fin à la délégation systématique aux bureaux d'études privés. Un Haut Conseil de l'eau, instance scientifique nationale indépendante, garantirait un observatoire national du cycle de l'eau ouvert aux habitantes et aux habitants, aux chercheurs et aux collectivités, dans un esprit de science ouverte et collaborative. Les assemblées de bassin versant disposeraient ainsi de l'expertise nécessaire à leurs délibérations sans dépendre des acteurs dont elles ont à évaluer les demandes. La contre-expertise cesserait d'être l'exception militante pour devenir la règle institutionnelle.
Contre le poids des opérateurs, la composition des instances de décision pourrait changer en profondeur. Les assemblées de bassin versant seraient formées d'habitantes et d'habitants tirés au sort, et non de représentants d'intérêts. Les chambres d'agriculture, les industriels et les autres acteurs organisés seraient auditionnés dans un collège séparé, à titre consultatif, à la manière du forum hybride où l'expertise et l'intérêt se déposent sur la table sans confisquer la décision. L'exploitation publique de l'eau s'organiserait autour de régies publiques locales ouvertes aux habitantes et aux habitants comme à leurs salariés.
Contre la faiblesse des instances de participation, le passage de la consultation à la délibération se concrétiserait par l'avis conforme des assemblées de bassin versant sur toute décision affectant le cycle local de l'eau. Les comités de bassin et les CLE actuels seraient supprimés au profit de cette architecture, après une phase transitoire. Le principe de conformité ascendante garantirait que les décisions de protection prises localement ne puissent être défaites par les échelons supérieurs.
J'ajouterais volontiers que les effectifs de la police de l'eau gagneraient à être nettement renforcés et ses missions étendues à un contrôle intégré de tout le cycle, cette police étant rattachée aux Agences du Cycle de l'Eau avec une indépendance opérationnelle vis-à-vis des préfets et du ministère de l'agriculture. Une délibération sans capacité de contrôle resterait une délibération sans prise sur le réel.
BARRAQUÉ, B. Les politiques de l'eau en Europe. Paris : La Découverte, 1995.
CALLON, M., LASCOUMES, P. et BARTHE, Y. Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique. Paris : Seuil, 2001.
DARDOT, P. et LAVAL, C. Commun. Essai sur la révolution au XXIe siècle. Paris : La Découverte, 2014.
GHIOTTI, S. Les territoires de l'eau. Gestion et développement en France. Paris : CNRS Éditions, 2007.
OSTROM, E. Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge : Cambridge University Press, 1990.
RICHARD, S. et RIEU, T. « Une approche historique de la gouvernance de l'eau en France ». In : Natures Sciences Sociétés, 2009, vol. 17, n° 3, p. 234-243.
SÉNAT. Éviter la panne sèche. Huit questions sur l'avenir de l'eau. Rapport d'information n° 142, session 2022-2023, 2022.
