Les seuils de qualité de l'eau potable sont présentés comme des données scientifiques objectives. Ils ne le sont qu'en partie. Chaque valeur fixée dans le Code de la santé publique résulte d'un arbitrage entre l'état des connaissances toxicologiques, les capacités techniques de traitement, le coût économique de la mise en conformité et les rapports de force entre acteurs. Comprendre les seuils, c'est, à mon sens, comprendre qui décide de l'eau.
Quatre types de seuils structurent la surveillance de l'eau potable en France : la Valeur Limite de Qualité (VLQ), la Valeur Sanitaire Indicative (VSI), la Valeur Sanitaire Maximale (VSM) et la Valeur Référence de Qualité (VRQ). Ces quatre niveaux forment un gradient de précaution dont la logique interne est expliquée dans la note Comprendre les seuils. Ce gradient n'est toutefois pas seulement scientifique : il est aussi politique.
Prenons la VLQ. Sa valeur est fixée par arrêté ministériel, après avis de l'ANSES, en transposition des directives européennes. Pour la plupart des paramètres, elle reprend les recommandations de l'OMS. Mais l'OMS elle-même précise que ses valeurs guides sont calculées pour un adulte de 60 kg consommant 2 litres d'eau par jour pendant toute sa vie (OMS, 2022). Ce sont des conventions de calcul, non des vérités biologiques : le poids de référence, le volume ingéré, la durée d'exposition et le facteur d'incertitude appliqué relèvent chacun d'un choix, et chaque choix modifie la valeur finale.
La VSI, produite par l'ANSES en l'absence de VLQ réglementaire, repose sur une évaluation toxicologique plus prudente. Elle n'a cependant pas de force réglementaire : un dépassement de VSI n'entraîne pas la même obligation de restriction qu'un dépassement de VLQ. Le seuil le plus protecteur est ainsi le moins contraignant, ce qui tient moins d'un défaut technique que d'un choix institutionnel.
Le processus de fixation des seuils illustre ce que Callon, Lascoumes et Barthe appellent la double délégation : le législateur délègue au ministère, qui délègue à l'agence sanitaire, qui délègue aux comités d'experts. À chaque étape, l'espace de délibération se rétrécit et la technicité augmente, et l'habitant qui boit l'eau n'est à aucun moment consulté sur le niveau de risque qu'il accepte.
Ce trait n'est pas propre à la France. La directive européenne 2020/2184 sur l'eau potable a été adoptée après la plus grande Initiative Citoyenne Européenne jamais organisée (Right2Water, 1,8 million de signatures en 2013). Mais les valeurs paramétriques fixées dans la directive ont été négociées dans des comités techniques où les acteurs industriels étaient largement représentés. Le seuil de 0,1 microgramme par litre pour les PFAS individuels, par exemple, correspond à la limite de quantification analytique de l'époque, et non à un seuil d'innocuité toxicologique : on a fixé le seuil là où l'on savait mesurer, pas là où l'on savait que le danger commençait.
L'ANSES a d'ailleurs produit des VSI inférieures à la VLQ européenne pour plusieurs PFAS, ce qui confirme que le seuil réglementaire n'est pas le seuil sanitaire optimal. La VLQ reste pourtant la norme opposable, parce qu'elle est inscrite dans le droit.
L'exemple des métabolites de pesticides est particulièrement éclairant. Le seuil réglementaire pour les pesticides dans l'eau potable est fixé à 0,1 microgramme par litre depuis 1998, sur la base du principe de précaution (c'était la limite de détection analytique, et non une valeur toxicologique). Mais ce seuil ne s'applique qu'aux molécules mères. Les métabolites, produits de dégradation des pesticides dans le sol et l'eau, n'étaient pas réglementés individuellement jusqu'en 2020.
L'ANSES a alors introduit une distinction entre métabolites « pertinents » (soumis au même seuil que la molécule mère) et « non pertinents » (soumis à un seuil dix fois plus élevé, soit 0,9 microgramme par litre). La classification d'un métabolite dans l'une ou l'autre catégorie dépend de son évaluation toxicologique, mais aussi de la pression exercée par les filières de traitement, puisque classer un métabolite comme pertinent peut obliger des centaines de collectivités à investir dans des traitements coûteux. La pression économique est réelle, et elle pèse sur les évaluations.
Ce mécanisme n'implique pas que les experts soient corrompus. Il signifie que la fixation d'un seuil reste toujours un arbitrage entre protection sanitaire et faisabilité économique, et que cet arbitrage s'effectue dans des arènes fermées où les habitantes et les habitants ne sont pas représentés.
La note sur l'ingénierie sanitaire montre que le système de surveillance de l'eau potable est organisé autour de paramètres fixés par la réglementation. Mais la science avance plus vite que le droit. Les perturbateurs endocriniens, les microplastiques, les résidus médicamenteux sont détectés dans l'eau depuis des années, sans disposer pour autant d'une VLQ, parce que le processus réglementaire n'a pas encore abouti.
Il en résulte un décalage structurel. Les ARS contrôlent ce que la réglementation leur demande de contrôler ; les exploitants traitent ce que la réglementation leur impose de traiter ; les substances non réglementées ne sont ni recherchées, ni traitées, ni communiquées au public. L'absence de seuil ne traduit pas l'absence de risque, mais l'absence de décision.
Ce décalage est documenté par le rapport de l'ANSES de 2023 sur les polluants émergents, qui recense plus de 150 substances détectées dans les eaux brutes françaises pour lesquelles aucune valeur réglementaire n'existe (ANSES, 2023). L'agence recommande la mise en place de campagnes exploratoires, sans pouvoir contraindre les pouvoirs publics à fixer des seuils.
La structure juridique de l'eau en France organise une séparation nette entre celles et ceux qui fixent les seuils (l'État, via les agences sanitaires et les directives européennes) et celles et ceux qui les subissent (les collectivités gestionnaires, les exploitants, les habitantes et les habitants). Les comités de bassin ne participent pas à la définition des seuils sanitaires, les commissions locales de l'eau non plus, et les CCSPL encore moins.
Cette séparation est justifiée par un argument de compétence : la fixation des seuils serait une affaire de toxicologues, pas d'habitantes et d'habitants. Cet argument masque toutefois un choix politique de fond. Fixer un seuil à 0,1 plutôt qu'à 0,05 microgramme par litre, c'est décider du niveau de risque acceptable pour une population, décider qui va payer la mise en conformité, décider combien de temps on tolère un dépassement avant d'agir. Ces décisions engagent la collectivité tout entière, et elles sont prises sans elle.
Le principe pollueur-payeur, censé faire peser le coût de la dépollution sur les responsables de la pollution, fonctionne en pratique à l'envers. Les agriculteurs qui utilisent des pesticides ne paient pas le traitement des métabolites dans l'eau potable, c'est l'habitant qui paie, via sa facture d'eau ; l'industriel qui fabrique des PFAS ne paie pas le traitement au charbon actif, c'est la collectivité qui investit. En fixant un niveau de pollution réputé acceptable, le seuil réglementaire légitime cette inversion.
La question n'est pas de supprimer les seuils, qui restent indispensables à la gestion sanitaire, mais de rendre visibles les arbitrages qu'ils contiennent. Quand l'ANSES publie une VSI, elle publie aussi le raisonnement toxicologique, les facteurs d'incertitude appliqués, les hypothèses d'exposition retenues. Cette transparence méthodologique existe déjà dans le champ scientifique ; elle ne se traduit pas dans le débat public, et c'est ce passage qui, à mon sens, gagnerait à être organisé. Rendre ces arbitrages délibérables me paraît l'une des conditions de la démocratie de l'eau : tant que plus de 150 substances détectées dans les eaux brutes restent sans seuil réglementaire (ANSES, 2023), c'est moins le risque qui manque que la décision qui le prendrait en charge.
ANSES. Avis et rapport relatif à la campagne nationale de recherche de contaminants émergents dans les eaux destinées à la consommation humaine. Maisons-Alfort : ANSES, 2023.
CALLON, Michel, LASCOUMES, Pierre et BARTHE, Yannick. Agir dans un monde incertain : essai sur la démocratie technique. Paris : Seuil, 2001. ISBN 2-02-040432-2.
Directive (UE) 2020/2184 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine. Journal officiel de l'Union européenne, L 435, 23 décembre 2020.
OMS. Guidelines for drinking-water quality. 4e édition incorporant le 1er et le 2e addendum. Genève : Organisation mondiale de la Santé, 2022. ISBN 978-92-4-004506-4.
Sénat. Éviter la panne sèche : huit questions sur l'avenir de l'eau. Rapport d'information n° 142. Paris : Sénat, 2022.
