La France dispose d'un cadre juridique qui affirme la conduite démocratique de l'eau. La loi sur l'eau de 1992 pose le principe de l'eau comme « patrimoine commun de la nation ». Les comités de bassin sont présentés comme des « parlements de l'eau ». Les Commissions Locales de l'Eau associent élus, habitants et services de l'État à la conduite des SAGE. Les CCSPL ouvrent un droit de regard sur les services publics d'eau et d'assainissement.
Sur le papier, la démocratie de l'eau existe. Sur le terrain, à mon sens, elle peine. Non pas parce que les textes seraient mauvais, mais parce que les conditions concrètes de leur mise en œuvre (moyens, information, rapport de forces, culture institutionnelle) ne sont pas réunies. Le diagnostic n'a rien d'isolé : dans son rapport Éviter la panne sèche, la délégation à la prospective du Sénat fait le même « constat cruel » d'« une gestion de l'eau [qui] est un domaine ardu, souvent laissé aux techniciens, dont les élus ont du mal à se saisir », et range au nombre de ses recommandations de « re-politiser les instances de gouvernance de l'eau » (Sénat, 2022). Cette note s'attache aux mécanismes de ce décalage et aux expériences qui montrent qu'une délibération réellement partagée sur l'eau reste possible, à condition d'en créer les conditions matérielles. Elle prolonge, par le terrain, l'analyse plus institutionnelle conduite dans Démocratie de l'eau : qui décide vraiment ?.
Le premier obstacle tient à l'opacité technique. Les décisions relatives à la qualité de l'eau, à la tarification, aux investissements d'infrastructure, aux choix entre gestion centralisée et gestion à la source se formulent dans un langage qui échappe à la plupart des habitantes et habitants, et à une bonne partie des élus eux-mêmes.
Callon, Lascoumes et Barthe ont décrit ce phénomène dans Agir dans un monde incertain : dans les controverses sociotechniques, la frontière entre ce qui relève de l'expertise et ce qui relève du choix politique est poreuse. Les experts ne se contentent pas de fournir des données ; ils cadrent les problèmes, hiérarchisent les options, évaluent les risques selon des critères qui incorporent des jugements de valeur rarement explicités. Quand un bureau d'études recommande une station d'épuration de telle capacité plutôt qu'un réseau de techniques alternatives, ce n'est pas seulement un calcul : c'est aussi un choix de modèle, lourd de conséquences sur le coût du service, sur l'autonomie locale, sur l'empreinte foncière. L'arbitrage prend les habits du paramètre.
La complexité réelle des questions hydrauliques et sanitaires ne justifie pas, selon moi, qu'on abandonne la décision aux seuls experts. Elle appelle plutôt un effort accru de traduction, de médiation et de délibération, c'est-à-dire moins un retrait de la démocratie qu'une démocratie mieux outillée.
La note Décider de l'eau : entre expertise technique et délibération détaille cette asymétrie d'information et ses effets sur les arbitrages. Le problème n'est pas que les experts aient tort : c'est que l'expertise soustraite à la délibération tend à naturaliser des choix qui restent, au fond, politiques.
Le second obstacle tient au déséquilibre des moyens entre les acteurs de la décision. Les trois grands opérateurs historiques du secteur en France (Veolia, Suez, Saur) disposent de services juridiques, techniques et de communication que ni les petites collectivités ni les associations d'habitants ne peuvent égaler. Ce déséquilibre se manifeste à chaque étape du cycle de gestion.
Lors de la négociation des contrats de délégation de service public, les collectivités délégantes manquent souvent de l'expertise nécessaire pour évaluer les offres, négocier les clauses et contrôler l'exécution. L'information est structurellement asymétrique : l'opérateur connaît le réseau, les coûts réels d'exploitation, les marges ; la collectivité dépend largement des données que l'opérateur veut bien lui transmettre. Cette asymétrie ne se corrige pas d'elle-même, parce qu'elle profite à celui qui la détient.
La comparaison Régie publique vs syndicat montre que le choix du mode de gestion n'a rien de neutre. En régie publique, la collectivité est à la fois autorité organisatrice et opératrice : elle détient l'ensemble des données, maîtrise la politique tarifaire, et peut organiser la transparence vis-à-vis des habitants. En délégation, la transparence dépend de la bonne volonté de l'opérateur et de la capacité de contrôle de la collectivité, capacité qui fait souvent défaut. La forme juridique n'est pas un détail d'organisation : elle décide qui voit et qui sait.
Sans prétendre à l'exhaustivité, trois configurations récurrentes illustrent les limites rencontrées sur le terrain.
Le SAGE sans moyens. La loi prévoit que les CLE élaborent et pilotent les SAGE. En pratique, beaucoup de CLE fonctionnent avec un animateur à mi-temps, un budget minimal et une composition dominée par les élus et les représentants agricoles. Les associations de protection de l'environnement et les habitants y restent minoritaires. La rédaction du SAGE est fréquemment sous-traitée à un bureau d'études, ce qui accentue la dépendance à l'expertise externe. La CLE glisse alors vers un lieu de validation formelle plutôt que de délibération réelle.
La CCSPL fantôme. La CCSPL examine au moins une fois par an le rapport annuel du syndicat ou de l'opérateur. Dans beaucoup de collectivités, l'obligation est remplie a minima : une réunion par an, un rapport technique présenté sans débat, des membres choisis parmi les « bonnes volontés » sans formation préalable. La CCSPL n'a pas de pouvoir de décision ; elle émet des avis. Et ces avis sont rarement suivis quand ils contrarient les orientations de l'exécutif local ou de l'opérateur.
La concertation de façade. Les projets d'infrastructure hydraulique (stations d'épuration, barrages, réseaux de transfert) donnent lieu à des enquêtes publiques et parfois à des concertations préalables. Mais ces procédures interviennent le plus souvent une fois les choix structurants déjà arrêtés. Le public est invité à réagir à un projet fini, non à participer à la définition des besoins et des options. Les observations recueillies sont compilées dans un rapport du commissaire enquêteur dont les conclusions ne lient pas l'autorité décisionnaire. On consulte sur la couleur des murs quand les fondations sont coulées.
Ces trois configurations partagent un trait : la participation y existe en droit, mais elle arrive trop tard, trop pauvre, ou trop faible pour peser. C'est moins l'absence de procédure qui fait défaut que le pouvoir réel qu'elle confère.
À côté de ces blocages, des expériences montrent qu'une délibération vivante sur l'eau reste praticable, et qu'elle ne relève pas de l'utopie. Trois familles de dispositifs me paraissent à cet égard instructives.
Plusieurs collectivités passées en régie publique ont d'abord instauré des dispositifs qui vont au-delà des obligations légales : comités d'usagers, budgets participatifs consacrés à la politique de l'eau, observatoires locaux de la qualité. Ces dispositifs créent les conditions d'une appropriation du service par les habitantes et les habitants, et l'expérience suggère que la participation augmente quand l'information est lisible et quand les avis ont des conséquences visibles.
Des associations et des collectifs ont par ailleurs créé des observatoires locaux ou régionaux qui produisent des analyses indépendantes sur la qualité de l'eau, le prix du service et les investissements réalisés. Ils jouent un rôle de contre-expertise qui réduit l'asymétrie d'information, et ils contribuent à former des habitantes et des habitants capables de participer utilement aux instances de décision.
Le concept de forum hybride, théorisé par Callon, Lascoumes et Barthe, trouve enfin des applications concrètes dans le domaine de l'eau. Des ateliers associant hydrologues, urbanistes, élus, agriculteurs et habitants ont été organisés dans le cadre de certains SAGE ou de projets de renaturation de cours d'eau ; ces forums produisent des diagnostics partagés et des solutions négociées qui bénéficient à la fois de l'expertise technique et de la connaissance fine des riverains.
Ce qui distingue ces réussites des trois blocages précédents tient moins à la lettre des dispositifs qu'à trois ingrédients récurrents : une information rendue lisible, une capacité d'expertise donnée aux habitants, et des avis qui produisent des effets. Là où ces trois conditions manquent, la même CLE ou la même CCSPL retombe dans la routine de la validation.
La gouvernance polycentrée théorisée par Ostrom fournit un cadre pour comprendre pourquoi certains systèmes de gestion de l'eau tiennent et d'autres non. Dans Governing the Commons, elle dégage huit principes que les systèmes durables de gestion des communs partagent le plus souvent :
Appliqués à l'eau en France, ces principes éclairent à mon sens les fragilités du système actuel. La participation des habitants y est formelle plus qu'effective (principe 3). La surveillance est exercée par les services de l'État et les agences, peu par les habitants (principe 4). Les mécanismes de résolution des conflits restent lourds et coûteux : tribunal administratif, contentieux européens (principe 6). On retrouve, principe par principe, les trois blocages décrits plus haut, ce qui invite à les lire moins comme des accidents que comme un défaut de conception.
Dardot et Laval insistent sur un point qui change l'angle de vue : le commun tient moins d'un bien ou d'un principe abstrait de solidarité que d'une activité, « autoproduction d'un sujet collectif dans et par la coproduction continuée de règle de droit » (Dardot et Laval, 2014, p. 445). L'eau ne devient un commun que par l'activité de celles et ceux qui se constituent en collectif pour la régir et pour se donner des règles. Sans cette activité, l'affirmation que l'eau est un « patrimoine commun de la nation » reste une formule juridique vide. La démocratie de l'eau ne forme pas un état acquis, mais une pratique, qui suppose des institutions, des moyens et une vigilance permanente.
La démocratie de l'eau ne se décrète pas. Elle se construit par des dispositifs concrets qui réunissent trois conditions : la transparence de l'information, la capacité d'expertise des habitantes et habitants, et le pouvoir réel d'influer sur les décisions.
La transparence suppose l'ouverture effective des données d'exploitation (pas seulement leur publication légale dans des rapports annuels que personne ne lit), leur mise en forme dans des formats accessibles, et la comparaison entre territoires. La capacité d'expertise suppose le financement d'associations, d'observatoires, de formations. Le pouvoir réel suppose que les instances de participation (CLE, CCSPL, comités d'usagers) disposent de compétences décisionnelles et pas seulement consultatives.
Ces conditions n'ont rien d'utopique : elles sont déjà réunies, partiellement, dans certains territoires. Leur généralisation relève à mon sens d'un choix politique qui ne dépend ni de la technique ni du droit. Elle dépend de la volonté des acteurs et de la pression des habitantes et habitants.
Les trois configurations de blocage identifiées dans cette note (le SAGE sans moyens, la CCSPL fantôme, la concertation de façade) partagent une même cause : les instances existantes sont consultatives, sous-financées et dominées par les acteurs organisés. À mon sens, c'est cette triple cause qu'une réforme ambitieuse aurait à traiter, et je voudrais esquisser ici trois pistes, à titre de point de vue d'hydrologue.
La première viserait la fin des instances de simple consultation. On pourrait imaginer de remplacer les comités de bassin et les CLE par des assemblées de bassin versant à quatre échelons emboîtés, composées d'habitantes et d'habitants tirés au sort sur les listes électorales du territoire. Elles disposeraient d'un avis conforme, et non consultatif, sur toute décision affectant le cycle local de l'eau, d'un droit d'auto-saisine, et d'un principe de conformité ascendante. On passerait ainsi du niveau 4 de l'échelle d'Arnstein (la consultation) au niveau 7 (la délégation de pouvoir), ce qui répond directement au piège de la délégation technique décrit plus haut.
La deuxième viserait la fin du morcellement des compétences. Les agences de l'eau pourraient être refondées de façon à intégrer l'ensemble des missions aujourd'hui dispersées (police de l'eau, milieux aquatiques, inondations, eaux pluviales, eau potable, assainissement, contrôle sanitaire), avec un conseil scientifique et technique interne, de manière à tarir la dépendance à l'expertise externe qui transforme tant de CLE en chambres d'enregistrement.
La troisième viserait la fin du sous-financement : suppression du plafond mordant, affectation intégrale des recettes à l'eau, renforcement des budgets et des effectifs de la police de l'eau. Sans moyens, le reste demeure incantatoire.
Dans une telle architecture, les expériences qui fonctionnent (régies avec participation des habitants, observatoires citoyens, forums hybrides) cesseraient d'être des exceptions locales pour devenir la norme. L'idée directrice tient à systématiser la gestion publique de l'eau autour de régies publiques locales ouvertes aux habitantes et aux habitants comme à leurs salariés, et à garantir la solidarité financière entre territoires amont et aval d'un même bassin versant. Le terrain a montré ce qui coince ; il a aussi montré ce qui marche, et c'est ce second enseignement qui, selon moi, gagnerait à être généralisé.
CALLON, M., LASCOUMES, P. et BARTHE, Y. Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique. Paris : Seuil, 2001.
DARDOT, P. et LAVAL, C. Commun. Essai sur la révolution au XXIe siècle. Paris : La Découverte, 2014.
FERNANDEZ, S. « Gouverner l'eau en France. Conflits et transformations dans la politique de l'eau ». In : Revue française de science politique, 2014, vol. 64, no 5, p. 877-899.
JAGLIN, S. et ZÉLEM, M.-C. « Gouvernance de l'eau : entre régulation publique et marché ». In : Flux, 2010, no 82, p. 6-15.
OSTROM, E. Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge : Cambridge University Press, 1990.
PEZON, C. Le service d'eau potable en France de 1850 à 1995. Paris : CNAM, 2000.
SÉNAT. Éviter la panne sèche. Huit questions sur l'avenir de l'eau. Rapport d'information n° 142 (2022-2023), délégation à la prospective. Paris : Sénat, 2022.
TSANGA TABI, M. et GREMMEL, J. « La régie de l'eau à Strasbourg : une expérience de gestion publique locale ». In : Flux, 2013, no 93-94, p. 104-115.
