Introduction

Cette note propose une lecture commentée de la PPL n° 1797 (déposée le 16/09/2025), du point de vue d'un hydrologue. Elle aborde successivement : i) les enjeux d'organisation institutionnelle de la GEMAPI (personnalité juridique, ouverture à l'urbanisme, articulation avec GEPU) ; ii) le rôle d'animation des agences de l'eau pour la prévention (ruissellement) ; iii) le schéma de financement ; iv) l'analyse article par article du texte déposé ; v) un avis d'exécution (conventions GEMAPI-GEPU, co-construction des zonages, indicateurs SISPEA, péréquation).

Les enjeux que la PPL cherche à traiter

Le besoin

La PPL traite trois volets : (1) l'organisation institutionnelle de la GEMAPI (personnalité juridique, ouverture à l'urbanisme, articulation avec GEPU), (2) les missions et le rôle d'animation des agences de l'eau pour la prévention (ruissellement), (3) le financement, avec la question d'une éventuelle péréquation et la reconnaissance du SPA.

Les leviers techniques en présence

Plusieurs leviers sont mobilisables sur les articles 4, 5 et 6 : personnalité juridique explicite des établissements GEMAPI, entrée des professionnels de l'urbanisme et d'un représentant GEPU dans les instances, obligation de conventions GEMAPI-GEPU, mandat d'animation des agences orienté réduction de la vulnérabilité au ruissellement, refus d'une taxe pluviale individualisée.

Les angles morts à surveiller

À mon sens, plusieurs points méritent une attention particulière : l'articulation explicite avec la GEPU (conventions, représentation dédiée) ; la co-construction des zonages pluviaux et schémas directeurs ; la finalité de réduction de la vulnérabilité territoriale ; la sécurisation du statut SPA (contre l'usager-payeur) ; une péréquation fondée sur aléa et vulnérabilité plutôt que sur bases fiscales.

Cadre d'analyse mobilisé

Gestion intégrée à l'échelle du bassin versant (solidarité amont-aval), capabilisation des acteurs (urbanisme/voirie), pilotage par la vulnérabilité et non par l'infrastructure, alignement avec Cour des comptes (CLE à renforcer), évaluation nationale des SAGE, et rapport du Sénat « Avenir de l'eau ».

Ce qu'un texte ambitieux pourrait porter

Grandes orientations souhaitables

À mon sens, un texte pleinement abouti gagnerait à porter : 1) Article 4 : personnalité juridique de l'établissement GEMAPI ; entrée des professionnels de l'urbanisme et d'un représentant GEPU ; obligation de coordination formalisée GEMAPI-GEPU (conventions, zonages, schémas, servitudes). 2) Article 5 : mandat d'animation/concertation des agences pour la prévention en territoires sans GEMAPI active, avec objectif explicite de réduction de la vulnérabilité au ruissellement. 3) Article 6 : financement affecté porté par agences, sans taxe pluviale individualisée, avec péréquation (aléa/vulnérabilité) ; rappel du caractère SPA.

À quoi pourrait ressembler un texte complet

Pour fixer les idées, voici la teneur que pourrait avoir, selon moi, un texte pleinement abouti.

Intitulé Proposition de loi visant à améliorer la gestion des eaux pluviales aux fins d'adaptation au réchauffement climatique et à renforcer l'articulation entre GEMAPI, GEPU et aménagement du territoire.

Exposé des motifs (synthèse) La gestion intégrée des eaux pluviales conditionne la résilience urbaine face aux ruissellements, à la recharge des nappes et à la qualité des milieux. L'approche « tout-tuyau » atteint ses limites : infiltrer au plus près, désimperméabiliser, végétaliser, outiller la planification (SDAGE/SAGE/PLUi, zonages pluviaux). Un texte abouti consoliderait : i) l'organisation institutionnelle (personnalité juridique, ouverture à l'urbanisme, intégration explicite GEPU), ii) le rôle d'animation des agences, orienté réduction de la vulnérabilité territoriale au ruissellement, iii) un financement sans taxe pluviale individualisée et avec péréquation hydrologique. Références : Cour des comptes 2023 ; Évaluation SAGE 2021 ; Sénat 2022 ; Plan d'action GEPU 2022-2024.

Article 1 Après la première phrase du premier alinéa de l'art. L.111-16 du code de l'urbanisme, sont insérées trois phrases : « Le permis de construire ou d'aménager ou la décision prise sur une déclaration préalable ne peut avoir pour conséquence une accélération du ruissellement de l'eau de pluie. Ce permis ou cette décision prévoit des aménagements permettant une gestion parcellaire des eaux pluviales. Un décret définit les modalités pour renforcer la formation des acteurs de la construction. »

Article 2 Le I de l'art. L.211-1 du code de l'environnement est ainsi modifié : 1° Au 1°, après « inondations », ajout de « , notamment par le biais de relevés annuels de ruissellement » ; 2° Le 4° est complété par « , notamment par la gestion intégrée des eaux pluviales ».

Article 3 Dans un délai de six mois à compter de la promulgation, le Gouvernement remet au Parlement un rapport présentant l'état des lieux des ruissellements existants, les métriques de vulnérabilité territoriale et les moyens de limiter le ruissellement des eaux pluviales, afin de renforcer la planification (ingénierie publique, guides, indicateurs).

Article 4 Art. L.212-4 du code de l'environnement : I. - Au premier alinéa du I, ajout : « Elle est dotée de la personnalité juridique et peut, à ce titre, exercer des missions de maîtrise d'ouvrage, conclure des conventions, gérer du foncier et mobiliser des financements publics ou privés dans le cadre de ses compétences. » II. - Le II est modifié : 1° Collège des usagers : ajout « des professionnels de l'urbanisme et des représentants des collectivités exerçant la GEPU » ; 2° Collège de l'État : ajout « dont ceux responsables des services de l'urbanisme et de la prévention des risques ». III. - Ajout d'un alinéa : coordination formalisée GEMAPI-GEPU (conventions), élaboration conjointe des zonages pluviaux et schémas directeurs, servitudes, réduction de la vulnérabilité territoriale.

Article 5 À la première phrase du premier alinéa de l'art. L.213-8-1 du code de l'environnement, après « régulation des crues » : ajout « , la prévention contre les inondations, y compris dans les communes n'exerçant pas la GEMAPI, ainsi que l'animation et la concertation territoriale dans la gestion du ruissellement ». Ces actions visent la réduction de la vulnérabilité au ruissellement, en appui aux collectivités et en lien avec les établissements compétents ; conventions/cadres d'action par bassin.

Article 6 Art. 1530 bis du CGI (nouvelle rédaction) : I. - Lorsque les agences de l'eau exercent la GEMAPI (art. L.213-8-1 C. env.), elles perçoivent une taxe pour financer GEMA/PI dans les communes n'exerçant pas la compétence. II. - Plafond : charges prévisionnelles (exploitation, investissement, renouvellement, dette) relevant de GEMA/PI (art. L.211-7 C. env.). III. - Affectation exclusive ; répartition selon double clé : 1° Part de base (TF bâties/non bâties, taxe résidences secondaires, CFE), proportionnelle aux recettes de l'année précédente ; 2° Part de péréquation hydrologique répartie selon des indicateurs d'aléa de ruissellement, imperméabilisation, pente, densité urbaine, vulnérabilité (enjeux), fixés par arrêté après avis des comités de bassin. IV. - Les actions financées relèvent d'un SPA ; interdiction d'une taxe pluviale individualisée assise sur la surface imperméabilisée. V. - Un décret précise calcul, publication et révision des indicateurs, après concertation (agences, EPTB, EPAGE, CLE).

Article 7 Compensation à due concurrence par taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs.

Nota d'échelle À mon sens, les SAGE/CLE ne sont pas la bonne échelle pour piloter le ruissellement fin (unités hydromorphologiques trop vastes et hétérogènes) ; un maillage infra-SAGE (sous-bassins opérationnels et unités de gestion urbaine), articulé à la planification locale (PLUi/voirie), me paraît préférable.

Ce que retient la PPL n° 1797 du 16/09/2025

Référence officielle et accès au texte intégral (Exposé + Articles 1 à 7). Je reproduis ci-dessous la teneur par article, en marquant ajouts et retraits quand pertinent.

Article 1 - C. urb., L.111-16 « Le permis […] ne peut avoir pour conséquence une accélération du ruissellement. Ce permis […] prévoit des aménagements permettant une gestion parcellaire. Un décret renforce la formation des acteurs. »

Article 2 - C. env., L.211-1 1° Après « inondations » : « , notamment par le biais de relevés annuels de ruissellement » ; 4° complété : « , notamment par la gestion intégrée des eaux pluviales ».

Article 3 - Rapport au Parlement (6 mois) Rapport « moyens de limiter le ruissellement […] pour renforcer la planification ».

Article 4 - C. env., L.212-4 I - « Elle est dotée de la personnalité juridique. » II - Instances : usagers « des professionnels de l'urbanisme » ; État « dont ceux responsables des services de l'urbanisme ». (Absents : représentation GEPU, obligation de conventions GEMAPI-GEPU.)

Article 5 - C. env., L.213-8-1 Ajout « la prévention contre les inondations, l'animation et la concertation […] sur les communes n'exerçant pas la compétence ». (Absente : mention explicite réduction de la vulnérabilité.)

Article 6 - CGI, 1530 bis Transfert de la taxe GEMAPI aux agences quand la compétence leur est transférée ; affectation aux charges GEMA/PI ; répartition sur TF, taxe résidences secondaires, CFE (proportionnelle aux recettes). (Absente : péréquation hydrologique ; interdiction de taxe pluviale individualisée non posée.)

Article 7 - Compensation budgétaire (accises tabacs).

Commentaire comparé

Convergences (avec une approche de gestion intégrée)

  • Instances : personnalité juridique ; ouverture urbanisme (usagers + État).
  • Urbanisme : gestion parcellaire ; relevés annuels (vers un standard).
  • Agences : animation/concertation en cas de non-exercice GEMAPI.
  • Financement : transfert taxe GEMAPI aux agences.

Écarts majeurs

  • Pas de siège GEPU ni d'obligation de conventions GEMAPI-GEPU.
  • Pas d'objectif explicite de réduction de la vulnérabilité au ruissellement.
  • Pas de péréquation hydrologique (clé fiscale simple TF/CFE).
  • Pas d'interdiction d'une taxe pluviale individualisée.
  • Échelle d'action : la loi ne corrige pas l'inadéquation des SAGE/CLE pour le ruissellement fin (cf. lourdeurs et délais des SAGE).

Avis et propositions d'amendement

Mon avis

La PPL telle que déposée porte plusieurs avancées utiles mais en édulcore, à mon sens, plusieurs éléments structurants.

Points forts du texte

  • Personnalité juridique des établissements GEMAPI (art. 4) : garantit leur capacité à agir en maîtrise d'ouvrage, à contractualiser et à gérer du foncier.
  • Ouverture des instances GEMAPI à l'urbanisme (art. 4) : présence des professionnels de l'urbanisme dans le collège des usagers, ajout des services d'urbanisme de l'État.
  • Gestion parcellaire obligatoire (art. 1) : interdiction d'accélérer le ruissellement lors de projets soumis à autorisation d'urbanisme.
  • Relevés annuels de ruissellement (art. 2) : principe inscrit, même si la notion reste floue.
  • Rôle d'animation des agences de l'eau (art. 5) : ajouté dans les territoires sans GEMAPI active.
  • Transfert de la taxe GEMAPI aux agences (art. 6) : affectation au financement des charges GEMAPI.

Points faibles ou manquants

  • Représentation GEPU dans les instances GEMAPI : absente.
  • Obligation de conventions GEMAPI-GEPU : absente du texte, laissée à l'initiative locale.
  • Finalité explicite de réduction de la vulnérabilité au ruissellement : absente de l'article sur les agences.
  • Péréquation hydrologique : absente, la répartition reste strictement fiscale.
  • Refus clair d'une taxe pluviale individualisée : non écrit, bien que le caractère SPA demeure implicite.
  • Co-construction obligatoire des zonages pluviaux et schémas directeurs : absente.

Ce que je défendrais en priorité

  • Faire de la vulnérabilité intrinsèque la boussole de l'action contre le ruissellement.
  • Garantir l'articulation GEMAPI-GEPU par conventions obligatoires et représentation croisée.
  • Construire un mécanisme de péréquation infra-bassin, fondé sur des indicateurs morpho-hydrologiques.
  • Écarter explicitement toute logique d'usager-payeur via une taxe pluviale individualisée.
  • Outiller la montée en compétence par la formation, les cahiers de détails techniques et des indicateurs SISPEA-Pluvial.

Ces points ne figurent pas dans le texte déposé, ce qui en affaiblit, selon moi, la portée opérationnelle.

Mes propositions

Amendements possibles

  • Article 2 (relevés de ruissellement) : compléter par décret et arrêté, définir les métriques minimales (m² désimperméabilisés par rapport à un état des lieux initial, également m² déconnecté des réseaux). Publier un protocole type ministériel pour éviter les relevés « déclaratifs » et assurer une consolidation nationale via SISPEA.
  • Article 5 (rôle des agences) : inscrire par amendement la mention explicite de la « réduction de la vulnérabilité au ruissellement » comme finalité des actions d'animation. Sans cette mention, les financements risquent de rester opportunistes.
  • Article 6 (taxe GEMAPI) : introduire une clause de péréquation infra-bassin, même minimale, pour corriger la décorrélation entre bases fiscales et exposition réelle au ruissellement. Exemple : une part fixe de solidarité et une part variable selon imperméabilisation et pente.

Lignes rouges à sécuriser

  • Taxe pluviale individualisée : bannir tout vocabulaire évoquant la « facturation par surface imperméabilisée » ou la « contribution des usagers », qui introduiraient une logique usager-payeur contraire à l'esprit de service public administratif.
  • Personnalité juridique GEMAPI : veiller à éviter tout amendement qui reviendrait à réduire leur statut à une simple association de collectivités sans pouvoir d'action directe.
  • Gestion parcellaire : s'assurer que le décret prévu n'affaiblit pas l'obligation (risque de dérogations trop larges ou d'objectifs seulement incitatifs). Éviter les termes « recommandation » ou « bonne pratique » au lieu de « obligation » ou « exigence réglementaire ».

Compléments opérationnels à initier

  • Conventions GEMAPI-GEPU : instaurer systématiquement la co-construction des zonages pluviaux et des schémas directeurs, en intégrant les servitudes d'infiltration et en adossant les autorisations d'urbanisme à ces documents. L'objectif est de sortir de la juxtaposition entre gestion des milieux (GEMAPI) et réseaux urbains (GEPU), pour réinscrire la gestion pluviale dans une logique unique de bassin de ruissellement.
  • Référentiel de vulnérabilité pluviale : mettre en place une grille nationale d'évaluation (aléa × enjeux) qui priorise la désimperméabilisation et les aménagements de gestion à la source sur les zones les plus vulnérables. Cette grille doit s'articuler avec les indicateurs du futur SISPEA-Pluvial et servir de base aux conventions de financement.
  • Unités opérationnelles infra-SAGE (UO-R) : définir des bassins de ruissellement à taille humaine (quartier, zone d'activités, bassin de voirie), dotés d'un pilotage interservices (urbanisme-pluvial-voirie-risques) et d'un reporting consolidé au comité de bassin. Cette échelle permet de capter la réalité physique du ruissellement et d'outiller le pilotage de proximité.
  • SISPEA-Pluvial 2027 : bâtir un dispositif national d'indicateurs quantifiables : surfaces désimperméabilisées et déconnectées (m²/an), volumes infiltrés (m³/an), nombre et durée des déversements unitaires, et indicateur synthétique de vulnérabilité résiduelle. Ce dispositif doit objectiver la trajectoire nationale de gestion à la source et conditionner les aides de l'État et des agences de l'eau.

Compléments liés au zonage pluvial

Aujourd'hui, le CGCT rend le zonage pluvial obligatoire, mais sans échéance réglementaire ni définition précise. Ce vide entraîne des documents hétérogènes, parfois réduits à un simple plan de réseaux.

Par ailleurs, la directive européenne DERU2 (Directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, en cours de révision et de transcription) introduit l'obligation d'élaborer de véritables schémas pluviaux. La France devra donc renforcer sa doctrine en amont.

Je propose donc que le zonage pluvial soit :

  • Redéfini comme document de planification stratégique : il doit recenser les surfaces imperméabilisées, identifier les zones d'écoulement (et non seulement les axes), évaluer la vulnérabilité au ruissellement et le risque ruissellement, intégrer le lien avec les rejets par temps de pluie, et comporter une planification chiffrée de réduction de la vulnérabilité assortie de mesures concrètes (désimperméabilisation, servitudes d'infiltration, gestion à la source).
  • Assorti d'une échéance : toutes les collectivités compétentes doivent disposer d'un zonage pluvial à jour d'ici 2030, soit avant la pleine mise en œuvre de la DERU2. Il y a urgence, faute de quoi l'imperméabilisation et l'artificialisation se poursuivront sans cadre contraignant.
  • Conditionné aux aides publiques : seuls les projets conformes à un zonage pluvial validé et compatible avec une stratégie nationale (pilotée via SISPEA-Pluvial) pourront bénéficier des aides financières des agences de l'eau et de l'État.
  • Coconstruits avec GEMAPI et GEPU : il est impératif de mettre fin à la séparation des services. Le zonage doit devenir l'outil partagé entre gestion de bassin et gestion de réseaux, pour incarner l'urbanisme de l'eau et la gestion intégrée à la source.

Synthèse

Le zonage pluvial doit devenir l'épine dorsale de la gestion intégrée des eaux pluviales. Aujourd'hui encore sous-dimensionné et hétérogène, il doit être redéfini, rendu opposable et assorti d'une échéance claire (2030). Sa coconstruction GEMAPI-GEPU et son alignement avec DERU2 et SISPEA-Pluvial en feront un véritable levier de planification, de financement et de réduction de la vulnérabilité au ruissellement.

Conclusion

La PPL ne pourra être corrigée qu'à la marge, mais ses lacunes peuvent être compensées par des amendements ciblés et des décrets d'application exigeants. Les enjeux sont clairs :

  • empêcher le détricotage du texte sous la pression politique (maintien de la personnalité juridique des établissements GEMAPI, consolidation des obligations de gestion parcellaire, préservation du caractère de service public administratif de la taxe) ;
  • traduire les intentions dans des dispositifs concrets, pour éviter que la loi ne reste déclarative : conventions GEMAPI-GEPU, indicateurs de vulnérabilité intégrés au SISPEA, pilotage de proximité infra-SAGE, et zonages pluviaux stratégiques assortis d'une échéance claire.

L'approche que je défends s'inscrit dans une continuité :

  • la gestion des eaux pluviales doit reposer sur la gestion à la source (désimperméabilisation, infiltration, végétalisation, ralentissement des écoulements),
  • elle doit s'incarner dans un véritable urbanisme de l'eau, où le zonage pluvial devient document de planification stratégique, articulé aux PLUi et intégrant servitudes et trajectoires de désimperméabilisation,
  • elle doit enfin se piloter à l'échelle de la vulnérabilité au ruissellement, sur des bassins versants à taille humaine (unités infra-SAGE), pour assurer une réduction effective des risques et une adaptation concrète des territoires au changement climatique.

En définitive, ce texte n'est pas une fin mais une étape. Son efficacité dépendra de la capacité collective à :

  • inscrire la vulnérabilité comme boussole des financements et des priorités,
  • donner au zonage pluvial une valeur normative et une échéance (2030, en anticipation de la DERU2),
  • et mettre fin à la séparation entre GEMAPI et GEPU par des conventions de pilotage intégrées.

L'urgence commande de ne pas perdre dix années de plus : chaque année d'attente est une année où l'on continue d'imperméabiliser et de bétonner. Le défi est désormais de transformer ce socle législatif incomplet en une véritable politique publique de résilience pluviale, adossée à des obligations, des indicateurs et des outils de planification contraignants.

Voir aussi