Il serait rassurant qu'au sommet de la politique de l'eau se tienne un chef d'orchestre unique, chargé de fixer le cap, d'arbitrer les conflits entre territoires et de veiller à ce que les régions pauvres en eau ne soient pas abandonnées. Cette figure n'existe pas. Le pilotage national de l'eau est réparti entre plusieurs mains qui ne tiennent chacune qu'une portion de la partition. Lire cette carte me paraît le préalable de toute discussion sérieuse sur une réforme du pilotage.
Au niveau national, quatre briques se partagent le travail, et aucune ne porte le titre parfois prêté. La politique de l'eau est d'abord préparée et animée par le ministère chargé de l'écologie, à travers sa direction de l'eau et de la biodiversité : elle écrit les textes, fixe la doctrine et transpose les directives européennes. C'est une administration, non une autorité indépendante. Le travail de terrain revient à l'Office français de la biodiversité, établissement public né en 2020, qui porte la police de l'eau et de l'environnement, la connaissance et les données ; c'est le bras opérationnel de l'État.
Vient ensuite une instance de conseil, le Comité national de l'eau, créé par la loi fondatrice du 16 décembre 1964. Il rend des avis sur les grandes orientations, les projets de loi, la répartition des financements. Son nom exact mérite d'être retenu : c'est un comité, pas un conseil, et surtout une instance consultative dont les avis restent, pour l'essentiel, de simples avis sans force contraignante.
Reste le cœur du modèle français, cette architecture de bassin inventée en 1964 et souvent citée en exemple : administrer l'eau par grands bassins hydrographiques plutôt que par départements. Six comités de bassin, les « parlements de l'eau », votent les schémas directeurs ; six agences de l'eau perçoivent les redevances et redistribuent les aides. Au-dessus de chaque grand bassin, un préfet coordonnateur représente l'État, arrête les schémas et coordonne les services. C'est par ce préfet que passe aujourd'hui la tutelle de l'État sur la gestion de bassin. À cet édifice s'est ajoutée, depuis 2022, une couche de planification transversale confiée au secrétariat général à la planification écologique, rattaché au Premier ministre. Sa traduction pour l'eau est le Plan eau de 2023, cinquante-trois mesures et un objectif de dix pour cent de prélèvements en moins d'ici 2030.
Plusieurs fonctions restent alors sans titulaire clair. Qui fixe le cap national ? Qui arbitre entre bassins, quand l'un manque d'eau et l'autre en a trop ? Qui garantit la solidarité entre les territoires riches et les territoires pauvres en eau ? La réponse honnête déçoit : aucune institution ne porte nettement ces fonctions. Le cap est éclaté entre l'administration de l'eau et la planification interministérielle. L'arbitrage entre bassins n'a pas d'instance dédiée. Et la solidarité joue surtout à l'intérieur de chaque bassin, très peu entre eux, d'autant que les recettes des agences sont bridées par un plafond qui reverse le surplus au budget général de l'État.
La Cour des comptes l'a documenté sans ménagement en 2023 : un pilotage où l'État est minoritaire dans les comités de bassin, où l'échelle où se décident vraiment les actes, le sous-bassin, reste le parent pauvre, et où le financement est structurellement bridé. C'est ce vide qui explique pourquoi, ces dernières années, plusieurs voix ont proposé de créer, au niveau national, une institution qui tiendrait enfin le cap, la solidarité et la trajectoire.
Deux termes circulent dans le débat public, et il me semble important de ne pas les confondre avec la réalité : ni l'un ni l'autre ne désigne une institution existante. Le premier, le « Haut Conseil de l'eau », est une proposition portée notamment par le président du Comité national de l'eau lui-même et par un sénateur. Elle consiste à transformer ce comité consultatif en un véritable organe d'évaluation, d'anticipation et de régulation, sur le modèle du Haut Conseil pour le climat : il pourrait s'auto-saisir et rendre, sur certains documents stratégiques, des avis contraignants et non plus seulement consultatifs. Le piège est facile : le Haut Conseil pour le climat, lui, existe depuis 2018. Le Haut Conseil de l'eau, pas encore ; il prend simplement le premier pour modèle.
Le second, le « Haut-Commissariat à l'eau », est une proposition distincte. Elle imagine une autorité politique placée sous l'autorité du Premier ministre, chargée de fixer le cap national, d'arbitrer entre les grands bassins et de tenir la trajectoire climatique. Elle figure notamment dans un rapport parlementaire récent consacré à l'eau potable. Là encore, il s'agit d'une idée sur la table, pas d'un organe en fonction.
Derrière ces termes se joue une question de fond qui dépasse le vocabulaire : comment tenir ensemble deux exigences qui semblent tirer dans des sens opposés ? D'un côté, décentraliser la décision, la rapprocher des habitants d'un territoire de l'eau, la sortir de la main d'un préfet qui arbitre d'en haut. De l'autre, un cap national reste indispensable : sans lui, chaque territoire redéfinirait ses propres objectifs, la trajectoire climatique se dissoudrait, et les régions déficitaires en eau seraient laissées à leurs seules ressources. La solidarité entre territoires est, par nature, une fonction nationale.
Tout l'enjeu, à mon sens, est de loger ce national quelque part sans qu'il ne revienne par la fenêtre sous la forme d'une nouvelle tutelle. Deux familles de réponses s'affrontent. La première maintient une figure de l'État déconcentré au-dessus de chaque grand territoire, un préfet rénové, adossé à la planification écologique. La seconde préfère une autorité nationale dédiée qui fixe un socle d'exigence, un plancher que les territoires ne pourraient que relever, jamais abaisser. Dans cette seconde voie, la cohérence nationale tient non à un arbitre posé au-dessus des habitants, mais à une règle simple : faire mieux que le national est possible, faire moins bien ne l'est pas.
Ce mécanisme du plancher que les territoires ne peuvent que relever me semble mériter réflexion. Il répond à une inquiétude légitime : que se passe-t-il si un territoire très agricole s'empare de sa nouvelle autonomie pour tirer ses règles vers le bas, au bénéfice de quelques usages ? La réponse tient dans le sens unique du cliquet : la liberté locale ne s'exerce que dans le sens de la protection. Décentraliser la décision devient alors possible sans craindre le nivellement, précisément parce que le socle est verrouillé par le bas.
Le pilotage national de l'eau n'a pas de chef d'orchestre unique : il est éclaté entre une administration, un opérateur, une architecture de bassin héritée de 1964 et une couche récente de planification. Aucune institution ne tient nettement, aujourd'hui, le cap, l'arbitrage entre bassins et la solidarité entre territoires. Les termes de « Haut Conseil de l'eau » et de « Haut-Commissariat à l'eau » qui reviennent dans le débat désignent des propositions, pas des institutions en place. Et derrière ces mots se joue, me semble-t-il, la question de fond : comment donner aux habitants d'un territoire le pouvoir de décider de leur eau, tout en gardant un cap national et une solidarité que nul territoire ne peut porter seul. C'est aussi ce qui rend l'échelle des écorégions intéressante, car elle cherche justement à loger la décision là où le cycle se boucle sans renoncer au national.
