Le déjà-là et la transition

À quoi sert cette page ? Elle répond à l'objection de la table rase. Plutôt qu'une institution neuve posée sur l'empilement existant, la page montre comment ancrer l'écorégion dans l'agence de l'eau, resserrer la maille là où elle est trop lâche, et passer des sept bassins aux vingt-trois écorégions par étapes.

Un redécoupage se heurte vite à l'objection de la table rase. Redessiner les contours de l'eau supposerait, à en croire l'objection, de tout défaire : les institutions, les budgets, les compétences, les habitudes de travail. L'objection est sérieuse et mérite attention, car elle vise juste sur un point : aucune réforme des territoires de l'eau ne tiendra si elle ajoute une strate de plus à un empilement déjà lourd.

La piste que je défends part précisément de là. Plutôt que d'inventer une institution neuve, elle ancre l'écorégion dans l'agence de l'eau, qui gère déjà l'eau à l'échelle du bassin. Il ne s'agit pas d'empiler, mais de réorganiser : reprendre une maille existante, la resserrer là où elle est trop lâche, et lui donner une assise démocratique, sans créer un étage supplémentaire au millefeuille. Le changement reste alors mesuré, et c'est ce qui le rend réaliste.

Ce qui existe déjà

Les agences de l'eau couvrent le pays depuis les années soixante, sur des bassins hydrographiques déjà tracés. Elles perçoivent des redevances, financent, planifient par les SDAGE, coordonnent à l'échelle du grand bassin. Cette maille a un défaut connu : elle est trop grossière pour porter une délibération de proximité, et son assise démocratique est mince. Mais elle existe, elle a une légitimité hydrographique, et elle mobilise déjà des moyens humains et financiers considérables. Partir d'elle plutôt que d'à côté est la première décision de méthode.

Procéder par étapes

La première étape ne crée rien : elle recense ce qui, dans l'organisation actuelle, suit déjà l'eau. Le bassin de l'agence, les sous-bassins des SDAGE, les secteurs hydrographiques. Ce sont ces découpages, et non des frontières administratives héritées d'ailleurs, qui servent de socle. Vient ensuite le resserrement : le bassin d'agence est trop vaste pour une délibération vivante, l'écorégion vient le subdiviser en unités plus fines, calées elles aussi sur l'eau. C'est un resserrement interne, pas un nouvel échelon posé par-dessus. L'écorégion reste dans le bassin, sous l'agence, et n'ajoute pas un palier entre l'agence et le terrain.

Une fois l'écorégion tracée, les compétences qui portent déjà sur l'eau y sont rapatriées ou coordonnées. Rien n'est inventé côté attributions : ce sont les mêmes missions, exercées à une échelle plus juste. Certains territoires ne se plient pas à la règle générale, l'Île-de-France au premier chef. Plutôt que de tordre la méthode pour les faire entrer de force, ils font l'objet d'un traitement dédié, documenté et objectivé. Procéder sans tout bouleverser suppose aussi d'assumer les exceptions, à condition qu'une règle unique les désigne et qu'aucune ne soit de complaisance. Enfin, toutes les compétences n'ont pas à basculer d'un coup : ce qui suit naturellement l'eau se réorganise d'abord, ce qui tient à d'autres logiques se rattache ensuite, au rythme où l'écorégion fait ses preuves.

Deux manières de procéder existaient. La première fait de l'écorégion une institution nouvelle, dotée de ses propres organes, à côté des agences. Elle est plus pure sur le papier, mais elle empile, et l'empilement est précisément le reproche déjà fait au système. La seconde, retenue ici, réorganise le déjà-là : elle prend le risque de composer avec une maille imparfaite, mais elle épargne au dispositif le sort des réformes qui s'effondrent sous leur propre poids. Le déjà-là n'est pas une contrainte que la méthode subit, c'est son point d'appui.

Ce qui se déciderait à l'échelle de l'écorégion

L'écorégion tient parce qu'elle regroupe des territoires qui partagent une même eau. Lue par ses vingt-trois écorégions plutôt que par les sept agences actuelles, la France gagne en homogénéité hydrographique interne : la part de l'hydro-écorégion dominante à l'intérieur de chaque unité passe de 0,58 à 0,64 en moyenne, signe que chaque écorégion épouse mieux la réalité des milieux aquatiques qu'elle recouvre.

C'est à cette échelle qu'une autorité de l'eau prendrait sens. Elle porterait ce que les organismes de bassin d'aujourd'hui portent déjà, mais recentré sur un territoire cohérent : la planification de la ressource, la programmation des travaux et des aides, la police de l'eau détachée de la seule logique préfectorale, le suivi de l'état des masses d'eau, l'arbitrage entre usages. La cohérence climatique, elle, ne se dégrade pas quand la maille s'affine : le groupe de Köppen dominant reste majoritaire dans presque toutes les unités, autour de 0,95 comme dans le découpage actuel. La Corse se distingue nettement et justifie à elle seule un traitement propre, sa population de 355 000 habitants et son insularité la mettant à part de tout regroupement continental.

Une autorité de l'eau par écorégion n'aurait de sens que si elle tient les deux bouts d'un même cycle. L'eau qui s'infiltre, celle que retiennent les sols et la végétation, celle qui alimente les nappes ne relève pas d'une autre gestion que l'eau des rivières et des captages, mais elle appelle d'autres gestes. Distinguer ces deux gestions, sans jamais laisser croire à deux cycles séparés, me paraît la condition d'une politique qui ne se réduise pas au partage de la ressource visible. Découper à vingt-trois recoupe la géographie des masses d'eau souterraines de façon acceptable : 22 % d'entre elles se trouvent partagées entre deux écorégions, une proportion plus basse qu'avec des découpages départementaux comparables. Aucune limite n'annule les continuités souterraines ; l'important est qu'elles soient portées, là où une nappe est partagée, par une coordination explicite entre écorégions voisines.

Un échelon national, hors de la tutelle préfectorale

Vingt-trois autorités ne suffisent pas à faire une politique. Sans instance nationale, elles risqueraient l'émiettement, la concurrence pour les crédits, l'inégalité de traitement entre un territoire pauvre en eau et un territoire qui en regorge. L'écart de population, de la Corse à la Seine centrale, rappelle qu'aucune écorégion très peuplée et pauvre en linéaire ne peut être laissée seule face à ses tensions. Un échelon national de coordination trouverait là sa fonction : garantir la péréquation entre écorégions, tenir une doctrine commune, porter la solidarité des territoires riches en eau vers les territoires en tension. Sa légitimité tiendrait à son indépendance. Détaché de la chaîne préfectorale, il répondrait de l'état de l'eau et non de l'ordre administratif du moment.

Passer des sept aux vingt-trois sans table rase

Rien de tout cela ne justifie de repartir de zéro. Les sept organismes de bassin existent, avec leurs équipes, leurs redevances, leurs données, leur mémoire des dossiers. La bascule vers vingt-trois écorégions se lit d'ailleurs comme une subdivision de ce déjà-là : les grands bassins actuels se retrouvent, découpés plus finement là où l'eau le commande, sans désordre hydrographique ajouté.

La transition gagnerait à se faire par étapes plutôt que par décret. Les moyens des agences actuelles seraient d'abord recentrés, non supprimés : chaque nouvelle autorité hériterait des équipes et des données du ou des bassins dont elle procède. Les assemblées de bassin versant pourraient s'installer avant même que la carte soit figée, là où des instances de concertation existent déjà et n'attendent qu'un pouvoir réel. L'échelon national se construirait en dernier, une fois éprouvée la solidarité horizontale entre écorégions, pour ne pas recréer une tutelle par le haut sous un autre nom.

Un point de vigilance mérite d'être posé d'emblée. Le découpage par écorégion traverse les frontières départementales : près des deux tiers des départements se trouvent partagés entre deux écorégions ou davantage. L'articulation avec les collectivités, avec la compétence GEMAPI, avec les services déconcentrés demandera un soin particulier, prix d'un découpage qui prend l'eau au sérieux plutôt que l'administration.

Deux données manquent encore et ne doivent pas être suppléées à l'estime. Les revenus des habitants par écorégion, indispensables pour dimensionner une péréquation juste, restent à sourcer auprès des données fiscales localisées. Les mobilités et les réseaux de transport, qui éclaireraient l'articulation entre écorégions et territoires de vie, sont dans le même cas. Ce que je retiens tient en peu de mots. Une autorité de l'eau par écorégion, adossée à des assemblées de bassin qui délibèrent, coordonnée par un échelon national soustrait à la tutelle préfectorale, tenant ensemble les deux gestions d'un cycle unique : l'architecture se déduit du découpage plus qu'elle ne s'y surajoute. Et elle se construit sur ce qui existe, non contre lui.

Ce qu'il faut en retenir

La transition ne repart pas de zéro : elle subdivise le déjà-là des sept agences plutôt que d'ajouter un étage au millefeuille. L'affinement à vingt-trois améliore l'homogénéité hydrographique interne, la part de l'hydro-écorégion dominante passant de 0,58 à 0,64, sans dégrader la cohérence climatique. La bascule gagne à se faire par étapes, moyens recentrés d'abord, échelon national de péréquation en dernier.