À quoi sert cette page ? Elle raccorde le tracé à une institution. Un découpage ne vaut que si une compétence de plein exercice se déploie à son échelle. La page constate le morcellement actuel du cycle entre une dizaine d'organismes et verse au débat la refonte des agences de 1964 en Agences du Cycle de l'Eau.
Une fois retenue une manière de partir et le découpage qu'elle produit, une question reste ouverte, et c'est la plus concrète : ce tracé, à quoi le raccorder ? Redessiner des mailles ne sert à rien si personne n'exerce de compétence à leur échelle. Un découpage n'existe vraiment que lorsqu'il porte des missions, un budget et une institution qui en réponde. La méthode, jusqu'ici, s'est tenue à la géographie ; il faut maintenant la confronter à ce qui, sur le terrain, décide et dépense.
Le point de départ n'est pas vierge. À l'échelle du grand bassin existent déjà les agences de l'eau, héritées de la loi du 16 décembre 1964, qui administrent l'eau par bassins hydrographiques plutôt que par départements ou par régions. C'est, à mon sens, l'une des idées les plus fécondes du droit français de l'eau : elle a devancé de trente ans le principe que défend ce travail, celui de partir de l'eau plutôt que des frontières administratives (Nicolazo et Redaud, 2007). Un découpage par écorégions de l'eau ne rompt donc pas avec les agences ; il en prolonge la logique, en la portant à un grain plus fin et en la débordant sur des missions qu'elles n'ont jamais reçues.
La difficulté tient à ce que l'agence de 1964 ne prend en charge qu'une tranche du cycle. Elle aide, elle redistribue le produit des redevances, elle planifie à travers les SDAGE, mais le reste lui échappe. La police de l'eau relève des préfets et de leurs services. L'eau potable et l'assainissement relèvent des communes, de leurs régies ou de leurs délégataires. La prévention des inondations relève depuis 2014 des intercommunalités, au titre de la compétence GEMAPI. Le contrôle sanitaire relève des agences régionales de santé. Le cycle se trouve ainsi partagé entre une dizaine d'organismes qui ne partagent ni le même ressort, ni le même horizon, ni la même échelle (Cour des comptes, 2023).
Ce morcellement se paie. Personne ne prend en charge le cycle d'un bout à l'autre, du captage au rejet, et nul ne répond de l'ensemble. La ressource se protège d'un côté pendant qu'elle s'artificialise de l'autre ; l'assainissement se subventionne sans peser sur les pollutions diffuses en amont (Cour des comptes, 2023). Un découpage cohérent au regard de l'eau, s'il ne fait que redécouper un établissement qui n'a compétence que sur une part du cycle, laisse le problème entier. La question n'est donc pas seulement où passent les traits, mais qui, à l'intérieur de ces traits, tient le cycle en entier.
De là vient la proposition que je verse au débat, et qui relève d'un choix assumé, non d'un constat : refonder les agences de 1964 en Agences du Cycle de l'Eau. Le principe directeur consiste à réunir dans une seule institution, par bassin, ce qui est aujourd'hui éclaté, et à en faire l'échelle où le découpage retenu prend corps. Quatre traits distinguent l'agence proposée de celle qui existe.
Le premier est l'intégration des missions. Là où l'agence actuelle n'exerce qu'une tranche du cycle, l'Agence du Cycle de l'Eau les réunirait toutes : la police de l'eau, la protection des milieux aquatiques, la prévention des inondations, la maîtrise des eaux pluviales urbaines, l'eau potable, l'assainissement et le contrôle sanitaire. C'est ce trait qui donne son sens au découpage : une maille de l'eau n'a d'utilité que si une compétence de plein exercice s'y déploie. Le deuxième est l'indépendance institutionnelle. L'agence serait sortie de la tutelle ministérielle comme de l'autorité préfectorale, pour devenir une autorité publique de plein exercice à l'échelle de son bassin. La proposition situe au-dessus d'elle un cap national, un Haut-Commissariat à l'eau pour l'orientation politique et un Haut Conseil pour l'expertise, mais laisse à l'agence la conduite du cycle sur son ressort.
Le troisième est le financement. Depuis 2019, les recettes des agences sont bornées par un « plafond mordant » : au-delà d'un montant fixé en loi de finances, le surplus des redevances est reversé au budget général de l'État (Sénat, 2022). L'agence refondée serait déplafonnée, afin que le produit des redevances revienne intégralement à la protection de l'eau. Le principe « l'eau paie l'eau » cesserait d'être, comme aujourd'hui, largement démenti dans les faits (SDES, 2024). Le quatrième est la place des habitants. Le comité de bassin actuel réserve aux particuliers, qui acquittent pourtant l'essentiel des redevances, une fraction minoritaire des sièges (Cour des comptes, 2023). L'agence proposée s'adosserait à une assemblée de bassin délibérante, où celles et ceux qui vivent le bassin décideraient réellement, et non plus à titre consultatif.
Refonder ne veut pas dire tout absorber. La proposition respecte la libre administration des communes que garantit l'article 72 de la Constitution : au bassin la protection de la ressource et la police de l'eau, à la commune et à sa régie le service rendu aux habitants (Barraqué, 2014). L'agence tiendrait le cycle et en répondrait ; elle ne se substituerait ni aux services d'eau et d'assainissement, ni aux compétences locales de proximité. Le partage exact des rôles, la forme juridique de l'autorité, ses relations avec les collectivités et avec l'État relèvent d'un travail de droit que ce carnet n'a pas vocation à trancher. Il en pose les principes ; il ne rédige pas la loi.
Reste le lien avec le découpage lui-même. Un grain plus fin que les bassins actuels épouse mieux les bassins de surface, mais fragmente davantage les nappes souterraines, ce qui appelle de la coordination entre agences voisines. Ce point n'est pas un défaut rédhibitoire ; il indique où, entre unités, la coopération devra être organisée. Le découpage retenu et l'institution qui le porte se répondent ainsi : le premier fixe l'échelle, la seconde lui donne des compétences et un budget.
Le cycle de l'eau se trouve aujourd'hui partagé entre une dizaine d'organismes, et nul ne répond de l'ensemble. La proposition, assumée comme un choix et non comme un constat, réunit ces missions dans une Agence du Cycle de l'Eau par bassin, déplafonnée et adossée à une assemblée délibérante. Elle prolonge l'idée des agences de 1964 sans se substituer aux compétences locales de proximité.
Barraqué, B., 2014. « Pour une gestion durable de l'eau : de l'hydraulique à la patrimonialité ». Natures Sciences Sociétés, 22 (3), p. 250-256.
Cour des comptes, 2023. La gestion quantitative de l'eau en période de changement climatique. Rapport thématique, juillet 2023, Paris.
Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, JORF, 1964.
Nicolazo, J.-L. et Redaud, J.-L., 2007. Les agences de l'eau : quarante ans de politique de l'eau. Paris : Éditions Johanet.
SDES (Service des données et études statistiques), 2024. La dépense de gestion des eaux usées en 2022. Ministère de la Transition écologique, Datalab.
Sénat, 2022. Éviter la panne sèche : huit questions sur l'avenir de l'eau. Rapport d'information n° 142, commission de l'aménagement du territoire, Paris.
